浙江省人民政府办公厅
转发省农村政策研究室关于稳定和
完善土地承包责任制报告的通知
浙政办发［1991］110号
各市、县人民政府，各地区行政公署，省政府直属有关单位：
经省人民政府同意，现将省农村政策研究室《关于稳定和完善土地承包责任制的报告》转发给你们，望认真贯彻执行。
一九九一年七月十五日
关于稳定和完善土地承包
责任制的报告
省人民政府：
近年来，我省不少地方在稳定和完善土地家庭联产承包责任制方面做了许多工作，取得了较好的成效。但是，工作进展不平衡，特别是一些承包基础比较差、又一直未进行过完善的地方，土地承包中存在的问题比较多。有些地方土地好差搭匀、按人平均分包，造成承包土地细碎分散，严重影响了作物布局、机械耕作和土地的合理利用。有些地方土地承包以来，由于人口、劳力变化较大，出现了有人无地种、有地无人种的现象。在部分二、三产业不发达的地方，新增人口、劳力要求承包土地的呼声十分强烈；相反，在一些经济发达地区，一部分从事二、三产业的农户，又迫切要求退出或减少承包土地。为了解决农村土地承包中存在的突出问题，进一步稳定以家庭承包为主的责任制，完善双层经营体制，促进农业生产的发展，现提出如下意见：
一、完善土地承包责任制的指导思想和原则
各地都要从当地实际出发，针对存在的突出问题，本着有利于农村政策的稳定，有利于农村社会的稳定，有利于农村经济的发展，认真做好土地承包责任制的完善工作。一是要稳定土地承包关系。只要承包办法基本合理，农民基本满意，承包还没有到期的，就不要轻易变动。二是在承包期内，确需调整土地的，要适当控制调整面。因人口、劳力变化大，城镇建设征地、农田水利基本建设等影响土地承包的，必须因地制宜，做好完善工作。能用其他办法解决的，就尽量不要调整土地，通过小调整能解决矛盾的，就不要搞大调整，非大动不能解决问题的，要经过乡党委讨论、报县农经委批准后，有领导有计划地及时引导群众搞好调整。三是承包到期的，要认真做好新一轮的承包工作。通过调整、完善、落实村镇规划，留好路渠等农田基本建设用地，解决当地的突出矛盾，促使农户承包的土地相对集中，逐步实现承包合同规范化。
二、明确土地承包对象
农村二、三产业的发展，使农民就业情况发生了很大的变化。因此，在承包土地调整工作中，要认真研究确定土地承包对象。现役军人、自理口粮进城的农民，经劳动人事部门批准的转工不转粮人员，凡家庭有经营能力的，可同其他社员一样，享有土地承包权。经过结婚登记的男女婚嫁人员，应在落户方承包土地。农民同非农业人口结婚，户粮关系留在原地，本人有要求，并有条件经营的，应予保留承包土地。女方粮户关系在农村的，其出生的婴儿应随母申报户口，并应分给口粮田。农户全家粮户关系外迁的，其承包的土地和自留地、自留山应交还集体。农户全家自理口粮进城镇的，可以保留口粮田，但要交还其他承包土地。农户家庭个别成员粮户关系外迁的，承包期内的土地，由其家庭继续承包经营，无力经营的，由集体另行发包。其他特殊情况，可参照上述原则，由各县（市）制订补充办法。
三、逐步实行“两田制”
为了保持承包土地的相对稳定，在提供商品粮较多的地区，经过充分酝酿、商量，取得群众同意，可以逐步实行“两田制”。“两田制”的一般做法是：把集体土地分成口粮田和责任田，以及少量机动田，口粮田按人口平均分包，责任田有劳动能力的社员自愿承包，口粮田、责任田各自相对集中连片。“两田制”的另一种做法是帐面“两田制”，即农户承包的口粮田和责任田在地块上不作区分，承包土地的总面积不作变动，而“两田”的具体面积，则根据人口和劳力的变化情况，在农户内部加以调整。人口增加户，可以减少一部分责任田，用作新增人口的口粮田，人口减少户，则减少一部分口粮田，改作责任田，同时对粮食定购任务作相应调整。
四、妥善解决承包期内出现的土地转包问题。
为鼓励农民投肥投工，增加投入，培养地力，土地承包要保持稳定，承包期不能太短。承包期内因人口增减变化或建设用地而出现的矛盾，应尽量采取“动粮不动地”或“动钱（即差价找补）不动地”的办法解决。农户无力耕种或转营他业，而要求不包或少包土地的，可以交还发包单位统一安排；可以经发包单位同意，由社员自找对象协商转包；也可以根据自愿互利、优势互补的原则，联户组织合作经营。
五、认真处理农村建房和土地征用后的遗留问题
农户承包的土地被征用，除青苗补偿费和个人投资兴建的地面建筑物补偿费归原承包土地的农户外，其余土地补偿费和安置补助费等，原则上应依法归集体统一管理使用。农户因征地失去的承包土地，由发包单位适当调整解决。若土地安置补助费已被农户领取使用，农户必须如数退还集体，否则，不再给予调剂承包土地。未经批准擅自在承包土地上建房的，或者虽经批准、但超面积违章建房的农户，除按有关法规处罚外，擅自占地或超面积占地部分，必须继续履行原承包土地应承担的各项义务，调整承包土地时，不再给以弥补。
六、正确处理经济果木的承包问题
经济果木生长周期较长，在承包期内承包关系一定要保持稳定。在进行新一轮土地承包时，对已连片种植经济果木的土地，应允许原承包农户优先承包，以保护原承包农户的经济利益。经济果木面积较少，不宜于分户平包经营，征得群众的同意，可以组织专业承包。种在田塍地坎上的零星果木，应坚持谁种谁有；因调整而需要变动的，应该合理折价，使原经营者得到补偿，幼树也可以采取移植的办法解决。
鉴于水果、茶叶等产品的市场价格波动较大，一般可规定上交产品数量，然后按当年价格折算承包金。
七、加强承包土地的管理
要完善土地承包合同。应根据《浙江省农业承包合同管理试行办法》，加强农业承包合同管理。农户承包集体的土地，都应该按承包合同的规定缴纳承包金。原来承包金标准定得偏低的，可适当调整。
要教育农户必须按承包合同的规定使用土地，保证种足粮棉面积。对擅自改变土地用途的，如在耕地上种植多年生作物、挖塘养鱼、取土烧砖瓦等，村经济合作社有权按合同规定收取违约金，并责成其恢复耕地原貌；对难以恢复耕地原貌的，村经济合作社除收回这些土地外，应处以经济损失赔偿。
八、鼓励农户增加对土地的投入
为了调动农户投肥投工、增加土地投入的积极性，各地在完善土地承包制中，要因地制宜开展土地分等定级、升奖降赔的工作，建立地力补偿制度。土地等级的评定，可以根据农民长期实践的经验，视地块的土壤肥力、灌溉条件和历年产量等因素来综合考虑；也可以逐丘逐块查田定产，民主评定各地块在正常年景所能达到的平均产量，按照产量的高低划分等级；有条件的地方，也可以测定土壤氮、磷、钾和有机质的含量。按照理化性能的优劣来划分等级，在划定土地等级的基础上，承包合同中要明确规定土地投入的要求，并作为奖罚的依据。凡是增施有机肥料，提高土壤肥力等级的，或用其他形式整治土地的，在承包到期或转让、转包时，都要给以相应的奖励和经济补偿。补偿奖励资金可在上缴的承包金或村农业发展基金中列支。对弃耕抛荒、掠夺性或破坏性经营土地的，要进行经济处罚，直至终止承包合同，收回承包土地。
有条件的地方，要逐步开展土地使用情况的调查登记，建立土地档案。
九、切实加强领导
首先，要教育干部群众正确理解稳定和完善的关系。农村实行以家庭联产承包为主的责任制，是符合我国国情和当前农业生产力水平的，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。它作为农村的一项基本制度，一定要保持长期的稳定。但是，随着农村产业结构的调整，商品经济的发展，人口的增加等，土地承包中必然会遇到一些新的问题，需要不断加以完善。稳定和完善是一个事物的两个方面。稳定，是对农村基本政策和制度而言，完善，是指实行这些基本政策和制度的具体方式的改进和措施办法的调整，不能把两者对立起来，也不能把两者混同起来。另外，要充分认识调整完善土地承包是一项涉及面广、政策性强的重要工作，既不能放任自流，又要严防草率从事。各地要有领导分管，并指定专门的机构负责，组织力量，搞好调查研究，明确完善工作的指导思想，因地制宜制定适合当地情况的调整完善的具体政策。在人劳争地矛盾突出，或者原来土地承包期限已到，需要调整完善土地的村比较多的地方，领导要亲自动手，搞好试点和干部培训，摸索经验，由点到面逐步展开，以确保完善工作保质保量不违农时地做好。
以上报告，如无不当，请批转各地执行。
浙江省农村政策研究室
一九九一年六月二十五日