国家土地管理局
关于印发王先进局长在全国土地
使用制度改革局长研讨班上的
总结讲话的通知
国土局[1992]41号
各省、自治区、直辖市及计划单列市土地(国土)管理局(厅)，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：
为适应社会主义市场经济发展的需要，深化土地使用制度改革，培育和管好地产及地产市场，9月16日至21日，国家土地管理局在大连市举办了第二期全国土地使用制度改革局长研讨班，着重研究探讨了土地使用权出让问题。王先进局长就坚持和完善土地统一管理体制，深化土地使用制度改革，培育和管好地产及地产市场问题作了总结讲话。
现将讲话印发给你们，请各地认真学习讲话精神，并结合本地实际贯彻执行。
一九九二年十月八日
王先进局长在全国土地使用制度
改革局长研讨班上的总结讲话
同志们：
这次研讨班是全国第二次局长研讨班。根据土地制度改革形势发展的需要，这次研讨班着重研究探讨土地批租问题。经过学习法规文件，介绍交流经验和实地参观，取得共同的认识，这对今后全国土地批租工作进一步规范化，必将产生推动作用。所以说，这次研讨班办得是好的、成功的，达到了预期目的。
现在，我就当前土地管理工作中的几个问题讲几点意见，作为研讨班的结束语。
一、关于当前土地管理战线的形势
总的来说，全国土地管理战线的形成是很好的，而且继续向好的方面发展。
首先，在邓小平同志南方讲话精神鼓舞下，全国掀起新的改革开放和经济建设热潮。在这股巨浪推动下，土地使用制度改革由点到面，由沿海到内地、边境迅速扩展，改革步伐明显加快。今年上半年国有土地批租幅数等于前四年的二倍；划拨土地转让市场的整顿取得很大进展，乡镇企业用地和农村宅基地有偿使用范围逐步扩大，并取得明显效果。改革搞得好的城市、乡镇，土地收益已成为本级财政的重要来源。
其次，土地管理的基础工作正在按计划有步骤地进行。土地资源调查可望按计划完成。城镇地籍调查登记发证步伐加快。土地评等估价工作已由试点转向大范围全面评估，福建省已经完成全省的评估工作。土地利用规划已在市、县、乡镇开始。立法工作正在逐步配套。股份制企业地产评估办法已经公布，清产核资中的地产评估办法正在制定，土地登记条例正在审批，可望年底出台。土地管理机构逐步加强，中介服务机构开始出现，为批租服务的土地开发单位纷纷建立，全国土地行政事业管理职工已近30万人。
第三，城乡土地、地政统一管理正由低层次向高层次发展。珠海土地管理“五统一”的经验得到国务院领导同志的肯定，福建省政府决定在全省范围内实行土地管理“五统一”，其他省市区和一些市、县也纷纷效仿。深圳的管理体制已移植到山东潍坊市扎根落户。
第四，土地是重要资产的观念已被越来越多的人所认识。通过几年的宣传和人地矛盾日益尖锐的现实，使人们认识到土地的重要，土地是宝贵的资源的观念，可以说是已经成为全民的社会意识。土地是重要资产的观念，则是近几年才开始被人们所认识的；当然要成为全民的社会意识还需要一个过程。但这个观念的转变和树立，将会产生无可估量的物质力量，推动土地管理事业的迅猛发展。
我们在看到大好形势的同时，还要清醒的看到前进中的困难和问题。
全国土地、城乡地政统一管理体制的确立，是改革的产物，也是新旧观念矛盾斗争的结果。这个争论，虽然已在国家法律法规和党中央、国务院文件中作了结论，但争论并没有结束。今年以来，城乡土地分管的呼声又出现了。这种现象出现的原因，一是由于有些同志不了解土地管理体制改革的历史和不熟悉国家法律、法规造成的；二是由于有些同志看到土地资产的价值及其重要性而旧话重提。如何看待和处理这些问题?我们的意见是：(一)坚持原则，依法办事；(二)多做解释，取得共识；(三)恪守职责，主动配合。事实上，只要我们依法说明情况，是可以取得共识的。国家土地管理局1号令，已经国务院领导同志协调，还是要认真贯彻执行就是一例。所以，依法行事很重要，法律赋予土地管理部门的职责丝毫不能放弃，放弃就是失职。各级土地管理部门，应该责无旁贷地依法管好本级政府管辖范围内城乡所有土地。这是当前存在的第一个问题及我们的意见。
当前存在的第二个问题是有许多领导和有关同志不了解土地管理工作，许多从事土地管理工作的同志不熟悉业务，特别是不懂得如何管理地产及地产市场。这就要下大力量做好宣传和学习。办好各种形式的研讨班是一种行之有效的方法。要针对不同对象办不同层次的研讨班。办研讨班的方针是，理论联系实际，学习理论，介绍经验，实地参观相结合。
当前存在的第三个问题，是法规不配套、不完善。已有的法规缺乏地方的实施办法和细则，这也是一些地方有法不依和执法不严的一个客观原因。解决这个问题必须各级土地管理部门共同努力。国家的法规要尽快配套、完善，地方应尽快制定法规实施办法和细则，使国家法规在各地具体化，这也有利于统一认识，统一步调，统一协调。法律法规及地方制定的实施办法和细则，是我们开展工作最有力的武器和保障，这一点已被六年多的实践所充分证明。
二、关于土地使用制度改革的设想
我们提出，非农土地使用制度改革总的要求是要变无偿、无限期、不允许流动的使用制度为有偿、有限期、能流动的使用制度。这个提法概括了改革的主要内容。通俗易懂，便于大家接受。但有的人提出这个提法不够全面，改革的原则和目标不明确。这个意见有一定道理。关于非农土地使用制度改革的总目标和总要求，可否这样表述，即：在坚持社会主义土地公有制的基础上，实行土地有偿使用的原则，所有权与使用权 (经营权)分离，建立土地使用权市场，运用计划控制与市场调节相结合的运行机制，达到最节约最优化最有效地配置土地，为人民生产和生活服务。这样表述，既讲了改革的基础和原则，又讲了运行机制和达到要求，还讲了改革的最终目的。根据这个改革的总目的和总要求，可以把非农建设用地分三部分；(一)城镇建设用地；(二)农村建设用地；(三)农民住房用地。
(一)城镇建设用地为国有土地，实行划拨和批租两种形式。划拨的土地不能转让、出租、抵押，主要适用于非经营性用地。批租的土地，可一次交纳批租期的地租(即土地使用权价格)，也可按年交年地租或税，前者可转让、出租、抵押，后者不能转让、出租、抵押。实施步骤，一是逐步扩大批租范围，二是逐步调高土地使用税和“三资”企业场地使用费，使其接近年地租，最终将上述税和费改为地租。目前有的地方已出现年税、年租并存的形式，我认为也是可行的。
(二)农村建设用地，其中属于集体的土地逐步征为国家所有。存量土地，逐步扩大征收土地调节费(或使用费)的范围，条件适宜时转国家所有；新占用的土地，逐步扩大国家征用比重，逐步达到全部征用。农村建设用地征为国家所有以后，与城镇建设用地一样，实行同样的改革原则。
(三)农民住房用地实行一户一幅地和有偿使用原则。农民住房用地不准转让。城市化的农村，农民住房逐步实行商品化，随之取消一户一幅宅基地的制度。
土地使用制度改革最核心的问题是要充分考虑各方面的利益，包括中央、地方、单位、个人四方利益，合理确定土地收益分配。集体土地征为国家所有，要考虑农民、集体、乡镇的利益，实行“转权让利”的原则，调动几方面改革的积极性。土地租、税费的确定，既要考虑土地使用者的承受能力，又要有利于调动用地者节约土地和改善经营管理的积极性，两者不可偏废。国有土地的收益分配，要考虑乡镇、市县、省和中央的利益。这是改革能否顺利进行的关键。
改革要因地制宜，分类指导，有计划有步骤积极稳妥地进行，不能齐步走，也不能跑步前进。要先试点，取得经验，由点到面，逐步推广。以上设想，全国争取用十年或更长时间完成。
三、关于地产市场的培育和管理
随着经济体制改革的深入发展，改革的目标越来越清楚，就是要建立社会主义市场经济体系，完善各种生产要素市场。土地作为三大生产要素之一，其使用权作为特殊商品早已进入市场，地产市场客观存在，并成为社会主义市场体系的重要组成部分。因此，适应经济体制改革的需要，自觉地培育进而管好地产及地产市场，就成为各级土地管理部门的一项责无旁贷的重要任务。
如何培育管好地产及地产市场，研讨班上有些同志讲了很多好的意见，我在珠海全国房地产开发经验交流会上有个专题发言。因为这个问题特别重要，这是改革土地使用制度以后，能否搞好土地管理工作的关键。因此，我想就这个问题扼要地讲几点意见。
要管好地产及地产市场必须把握以下几点：
1．要有能够指导地产市场发育的科学合理的城镇和开发区规划。地产市场涵盖了土地开发、土地批租、房屋建筑、房地产转让、流通等多个环节，牵涉很多领域和部门，要想培育和管好地产市场绝不是一件容易的事，不能随心所欲，必须进行长远和综合的考虑，有计划、按规划地进行。这是宏观调控地产市场，保证经济发展，城镇建设健康进行的根本措施。诸如，一个城市或开发区的选址，各类功能区的布局，基础设施的设计等等，都要经过充分论证，规划得非常明确。要求高层次的规划能指导土地的开发和供应，深层次的细部规划能为出让或划拨土地提供足够的依据，整个规划应力求超前，科学适用，并具有弹性。深圳市就特别重视规划工作，规划分层次进行，不仅制定了城市发展战略规划和次区域规划，而且还有分区规划和详细的规划蓝图，这就为培育管好地产市场提供了规划保证。
2．要制订土地开发供应计划。科学合理的土地供应计划，是培育管好地产及地产市场，保证土地供需总量基本平衡的最关键手段。珠海、深圳等地的经验和一些地区出现的问题都证明，没有一个充分反映市场供求状况的土地供应计划，土地市场不可能健康发展。不管是划拨的土地，还是出让的土地都必须纳入土地供应计划，统筹考虑。制定土地供应计划要以贯彻基本国策为指导思想，做到资源管理和资产管理并重，计划控制和市场调节相结合；并要以经济发展计划和城镇建设规划为依据。同时要分析市场状况，预测土地需求，还要预测资金投放数量，以及地价房价的上升幅度，社会上对商品房的实际需求和二、三级市场交易的频率等确定土地的供应量。如果供过于求，不仅会闲置浪费土地，而且还会使地价下降，也会浪费资金。经我们测算，一般开发一平方公里的城市土地要 1.5至2.5亿元，浪费一平方公里土地就等于浪费积压1.5至2.5亿元的资金。随意扩占城市土地面积就等于浪费巨额资金。如果供不应求，地价过高，不仅不能满足地产市场发展的需要，而且也难以满足经济发展的要求。因此，我们要充分利用土地供应计划这一手段调控地产市场，做到地产市场过热时，控制土地供应量；地产市场过冷时，增加土地供应量。从而达到平抑地价，规范市场的目的。这样用土地供应计划调控市场，市场发育完善了，反过来又促进科学合理地制定土地供应计划，促进地产市场的良性循环，健康发展。为保证土地开发计划的实施，政府必须有足够的土地储备。土地出让年期较长，40年、70年，不能几年内全部卖光，要有长远计划，保证年年有土地出让，如果政府手里没有土地出让，对地产市场就失去基本调控权，那是危险的。当然，保持征地和土地开发工作有合理的超前度是必要的。要防止开发商储备(囤积压)土地，左右地产市场。在调控地产市场上也要注意发挥金融、税收等经济杠杆的作用。
目前，在地产市场的发育过程中，一些地区开发土地过多、过滥，盲目性很大。一是对开发区的数量、分布缺乏区域性的统一规划和可行性论证，各地各级都各自为战，层层设立开发区，不仅县里搞，乡镇也在搞，有的地方个体户也在搞。不从本地实际出发，互相攀比，一划就是几平方公里，甚至几十平方公里。二是普遍缺乏分期开发规划，无明确的开发建设目标。一些地区在既无投资又无项目的情况下，就急于上马开发，摊子铺得很大，结果是土地开发后晒太阳，造成土地和资金的浪费，使政府处于进退两难的境地，给外商囤积压炒卖土地以可乘之机。江泽民总书记十分重视成片开发土地工作，最近先后两次批示：要求对开发区一定要有可行性研究，而且要扎扎实实，有规划、有步骤、有计划的搞。土地开发一定要和项目结合起来，最怕土地晒在那里，项目无着落，到头来一场空。江总书记的批示非常重要，希望各级土地管理部门的领导同志一定要为党委、政府领导当好参谋，在培育和管理地产及地产市场过程中认真贯彻江总书记的指示，充分利用城镇规划和土地供应计划这一宏观调控手段，把地产市场管好。
3．要垄断土地出让即地产一级市场。政府对地产一级市场的高度垄断，是地产市场发育的前提，只有垄断地产一级市场，才能有效地调控二、三级市场，二、三级市场才能放开搞活。政府如果不垄断地产一级市场，就不能有效地实施城镇规划、土地供应计划、供地方式和地价政策，不可能有效地调控基建规模，投资结构，最终必将影响地产市场以及社会经济的协调发展。垄断地产一级市场，即由法定的土地产权代表土地局一家办理。而我国目前做得很不够。一是房地产开发公司通过划拨的方式无偿或低偿获得土地，经过开发后以市场价转让，将本应归国家的地租以利润形式拿走。反过来则说成是“房地产综合开发出效益”，而视地租于不见。尽管有的公司向政府交了“实物地租”，但缺乏精确计算，没有把实物地租资本化。一方面开发公司将本应归政府的大部分地租化为利润归属于企业，另一方面政府遭受巨大的经济损失，还蒙在鼓里。二是原行政划拨土地自发进入市场，使国有土地资产流失。三是个别地方将土地划拨给几个开发公司控制使其垄断了这个地区的地产市场，获得垄断利润。四是有的地方集体土地也以入股等形式进入市场。五是部分省、市成立开发办公室，直接征用出让土地，重新出现多头管理土地的混乱局面。以上这些都是不利于培育和管好地产市场的。要保证地产市场健康发展，必须改变以上做法，做到土地出让由政府专卖，进入市场的土地由土地管理部门一家严格把关。堵住行政划拨土地自发交易，集体土地不经国家征用进入市场以及合作建房等渠道。特别要严格依法一支笔审批土地，不管是出让的土地，还是划拨的土地，都要严格按审批权限审批，土地审批权不能层层下放，一级政府也不能多人批地，或是审批小组集体，或是省长、市长或分管土地的领导批地，而不能一级政府里多支笔批地。
垄断地产一级市场还要根据土地的不同用途实行不同的供地方式和地价政策。目前，按建设用地性质可分为经营性用地和非经营性用地两大类。非经营性即不以营利为目的的用地，可以按行政划拨方式提供土地，但这种用地不准转让进入市场。经营性即以营利为目的的用地，应逐步以出让方式供应土地。具体的讲，可以根据国家的产业政策，对不同用地采用不同的方式。一般的工业用地可以用协议出让方式；商业用地可以招标出让；房地产开发公司用地原则上采取招标、拍卖办法。目前出让土地采用协议方式较多，招标、拍卖太少。协议方式出让土地弊病较多，特别是对房地产开发商采用协议方式出让土地，缺乏平等竞争机制，不利于地产市场健康发展。因此，要培育和管好地产市场，必须更多地按市场规律办事，减少行政干预，今后供应土地应更多地采用招标、拍卖方式。逐步减少协议方式。其实对不同的用地采用不同的供地方式，也就是采取了不同的地价政策。客观的制定地价，使之既不畸高，也不畸低，这一点很重要，真实的地价水平既能保证级差地租收归政府所有，又有利于改革开放，促进经济建设协调发展。现在我们总的地价水平不是高而是较低。就是这样，一些地区对吸引外资进行土地开发仍有过份倾斜的倾向，对外商在土地上的要求过于迁就，提供土地竞相压低地价甚至免收地价，就怕招不来商，引不来资。事实上只靠一味的压低地价，而不从综合因素上考虑改善投资环境，外商也不一定来，因为根据目前我国的地价水平，地价只占总投资的1～7％，相反地价虽高些，只要综合环境好，外商也可能来，这个道理几位同志在介绍经验时，讲得很好，很清楚，希望我们的局长同志给党委、政府的领导讲清这个道理，当好参谋。关于地产一级市场要高度垄断的问题，邹家华副总理在全国房地产开发经验交流会上做了重要指示，希望各地抓紧向当地党委、政府领导汇报，认真贯彻落实，推动土地使用制度改革向纵深发展。
4．要在垄断地产一级市场的基础上放开搞活土地转让，即地产二、三级市场。这一点很重要，只有搞活二、三级市场，才能最终培育完善地产市场。为此，主要采取以下措施：
第一，严把产权登记关。通过土地使用权(有建筑物的包括建筑物所有权)转让变更登记，审查土地转让是否符合土地出让合同的规定，否则不允许转让，如私自转让要依法进行处理。
第二，收取土地增值费。土地转让时按土地增值额收不同比率的转让增值费，保证土地增值部分按比率收归政府，抑制转让者哄抬地价获取高额利润。
第三，充分利用优先购买权。土地转让价明显偏低时，政府要利用优先收购权，防止转让者隐报地价偷漏税费。
第四、依法对土地转让进行监督检查，发现和制止违法行为。总之，抓住以上几个环节，既从宏观上调控地产市场，又从微观上垄断地产一级市场，放开搞活地产二、三级市场，就一定能够做到对地产市场管而不死，活而有序。
5．要加强地产市场管理的法制建设。培育和管好地产市场，要有法律、法规作为保证。一是要抓紧立法，不仅要有国家立法，而且各地都要抓紧制定地方法规、规章；自上而下的形成有利于培育和管好地产及地产市场的法规体系，二是要严格执法，随着地产市场的发展土地监察工作必须跟上，及时发现新情况制止违法行为，保证市场健康运作。
四、关于如何进行土地估价
土地估价是个复杂的问题，也是各级领导和土地部门的同志特别关心的问题。
土地是特殊商品，因此在研究土地价格时，就不能沿用一般的经济规则和价值规律来研究。马克思对人类一大贡献就是创造了劳动价值和剩余价值学说，揭示了资本家剥削工人的奥秘和资本主义制度的不合理性，为推翻资本主义制度，建立社会主义制度奠定了理论基础。我们必须坚持劳动(决定)价值论，否则，就不是马克思主义。然而，土地价格却不是依劳动价值原理确定的。马克思为我们创造了另一个学说，即马克思地租理论。土地价格就是按这个理论来确定的。这是土地之所以称为特殊商品的一个重要原因。
这里我引用马克思的话来说明。马克思说：“经济学所知道的唯一的价值就是商晶的价值。……任何商品的价值……是按照生产它的社会必要劳动时间决定的。”这就是说，劳动决定商品价值和价格。马克思说到地价时则说：“土地之所以具有价格，……是因为存在着地租”，“土地价格不外是资本化的，因而是提前发付的地租”。马克思还进一步明确指出：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”“地租是为了取得使用自然力或者(通过使用劳动)占有单纯自然产品的权利而付给这些自然力或单纯自然产品的所有者的价格。”这就是说，一般商品价格是由劳动价值决定的，而土地的价格则是由土地的权利和土地的收益来决定的，也可以简单地说成土地的价格是由土地的权益价值决定的。一个是劳动价值，一个是权益价值。因此，研究土地价格一定要按照马克思的地租和地价理论进行研究，而不能按一般商品劳动价值理论去研究，这样才能有共同语言，进而得出正确的结论。我认为，弄清这一点非常重要，这是研究地价的基本点。这里需要说明的一点，就是我们实际工作中所说的地价是一定年期的土地使用权价格，实际是一定年期的地租，而不是土地所有权价格。但这并不妨碍我们运用马克思的地价理论研究土地使用权价格。正如马克思所说“土地价格不外是资本化的，因而是提前支付的地租”。这就是说，地价是以地租存在为前提，地价等于提前支付的地租。
关于具体价格怎样确定，研讨班上几位同志都作了详细介绍，我就不详细讲了。我赞成这样的原则，即评估地价时既要按评估规程办，尽量规范化，又要根据实际需要，采取简便易行的办法。所以，我们提出三种办法：规范办法、简易办法、应急办法。所谓规范办法，就是按国家局规定的评级估价规程进行。这个估价办法的基本原则是：以土地分等定级为基础，以土地收益为依据，以土地市场交易价格为参照。所谓简易办法，就是将估价规程删繁从简。应急办法，就是采取更加灵活的办法。一个叫保本加租法(或叫费用加租法)。就是土地出让价格等于征地开发成本加一定的附加价格。如以征地补偿安置(或拆迁安置)开发费用为一百，再加5％或10％、20％，就是出让价格。另一个叫市场交易比较法。通过调查市场(包括自发交易市场)交易价格(包括转让、出租价格)，进行比较，确定出让价格。再一个叫“投石问路”法。即先拿出几幅地进行招标、拍卖，通过市场机制探测土地价格。这是最有效的办法。这个办法在湖南浏阳县以及山西偏僻乡镇已经试行，效果很好，当地领导喜笑颜开，非常满意。偏僻乡镇可以用，我想一般城镇更应大胆试验，这样做，既符合市场规律，又稳妥可靠。
我说的办法是在地产市场不发育的情况下采用的，虽不规范(连名称也不规范)，但简便易行。地产价格，说到底是由市场频繁交易形成的。这才是符合经济规律的真正价格。地产市场发育了，地价评估就比较容易了。
当前，我们面临的一个重要问题，就是如何全面评估城镇土地资产问题。随着商品经济的发展，人们逐步认识到土地是一笔巨额资产，并且开始注意利用土地资产为城乡经济发展聚集大量资金，从而促进国民经济发展。尽管我们已认识到土地是一笔巨大资产，但我国城镇国有土地资产值究竟有多大，并不是所有的人都清楚。我们进行过测算：目前全国城镇和工矿区用地约6万平方公里。根据目前地价水平，每平方公里地价，城市按4亿元、工矿区建制镇按2亿计算，共折合土地资产约15亿元。其中能够出让出租的土地资产值约5.5万亿元，如何将这笔巨大的资产逐步转变为建设资金，使这笔资源性的资产转化为货币资金，并在生产、流通中实现保值、增值，这是我们多年一直在研究、探讨的问题。
当前经济体制改革的形势有利于开展这种转化工作。为了适应企业转换经营机制的需要，国家正在试行股份制企业，我们已与国家体改委联合发了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》的通知，国务院清理评估国有资产领导小组办公室与国家局正在制定清理评估国营企业占用土地资产值的通知等。如果第二个文件能尽快发出的话，上述两个文件给我们将国有土地资产转化为货币资金提供了非常重要的政策依据，这对我们推进土地使用制度改革十分有利。当前我们按国务院第55号、56号令规定，出让国有土地使用权，主要是出让增量土地，是将新增的那部分土地资产转化为货币资金，而按上述两个文件的规定，将要对存量土地资产中的大部分，逐步转化为货币资金。当然，这项工作任务很重，难度很高，需要一个过程。但是，它毕竟是一项有利于推动土地使用制度改革的重要措施。因此，我们必须投入一部分精力来研究部署这项工作。
五、关于坚持和完善土地统一管理体制
根据六年多的实践和国内外土地管理专家评论，我国实行的全国土地、城乡地政统一管理的体制，是世界上最有效最先进的管理体制。目前，从中央到乡镇五级统一管理体制基本形成。六年多来取得的显著效果是有目共睹的。耕地锐减的势头得到有效控制，由1985年净减少耕地1500万亩下降到 100万亩。历史从未有过的全国范围内的土地资源调查和城市地籍调查登记发证工作全面展开，并将按期完成。投入人力之多，耗资之巨，取得数据之多，是世界所没有的。非农土地使用制度改革正在迅猛扩展，有人经过调查以后说，这是思路最清楚、工作最扎实、成效最显著，而且是有法律依据和没有风险的改革，我们认为是有道理的。我国的土地使用制度改革有海外颇有声誉，得到前苏联土地专家的热情赞扬。这充分证明，我们的管理体制改革得好，我们的用地制度改革得好。因此，我们必须坚定不移地坚持城乡统管体制，坚持非农用地制度改革，任凭风吹浪打不动摇。
目前城市土地统管体制，在少数地方已经出现由低层次向高层次发展的趋向。珠海的“五统一”，已成为全国效仿的模式。但从全国来说，还有许多地方连起码的统管原则还没有落实到位。因此，全国分两个层次，没有到位的要努力争取到位，已经到位的要逐步完善，做到珠海的“五统一”。
城乡土地统管的主要点是：(一)征用土地，回收土地要统一；(二)划拨、批租(出让)土地要统一；(三)以土地产权管理为核心的地籍管理要统一；(四)土地评等估价要统一。其他，还有土地规划、计划、执法等也要统一。所谓统一管理，就是在各级政府领导下，由法定的各级土地管理部门一家管理。所谓“委托”管理，在法定的土地管理职能部门已经建立的情况下，是不符合正常原则的。强调土地出让复杂，另立办公室，代替土地管理部门负责征用、批租土地，也是不符合法律原则和机构改革原则的。对土地管理职能部门工作不得力的，可以调整班子充实队伍，但不能另设一个不叫土地(国土)管理部门的土地(国土)管理部门。现在名目繁多的不叫土地管理部门的土地管理部门或代理土地管理部门职能的现象已经出现，这种做法是不正常的。
现在还有种观点，说：“土地管理部门管城市土地，是种了别人的地，荒了自己的田”。这种说法是没有认真学习法律造成的。城乡统管是法律规定的，这不是哪一个人说说就可改的。尽管城市土地占全国土地总面积的百分之几，即使占千分之几或万分之几，也不是不执行法律而要求城乡分管的理由。统管就是统管，缺了万分之一，也不是统管。
还有的说，城乡土地统管是不对的，改革就是要突破现成法律，《中华人民共和国土地管理法》、国务院第55号令也可以修改。我们暂且不说这种观点对与不对，我们认为，要修改法律应按法定程序进行，在没有修改法律之前，应按法律规定办事。这样做才能步调一致，也符合民主集中制原则。
我们认为，通过法律确立的城乡土地统一管理体制，是不能变动的。这是几十年城乡土地分管教训的总结，统管是改革，是前进，分管是倒退。随着土地使用制度改革的广泛深入开展，土地既要当作资源管理，又要当作资产管理，而且要管好。土地管理部门的任务日益繁重。土地管理部门只能加强，不能削弱，更不能取消。全国土地、城乡地政实行统一管理，是有法律依据的，对实行统管中出现的新情况新矛盾，根据李鹏总理的指示，原国务院机构改革办公室经过一年多的深入调查研究和反复商讨协调，在国务院31号文件中已经作出明确的结论和规定，国务院31号文件规定的不明确的地方，国务院第55号令用法规的形式进一步作出了明确规定。因此，把国务院31号文件和国务院第55号令结合起来看，土地管理部门的职能是很明确的，没有任何理由引起非议和争论。当然在具体工作上可以协商配合进行，但基本原则不能变通。我们认为，当前最主要的是做好我们应该做的本职工作，而且一定要做好，做出成绩，尽职尽责，完成法律和政府赋予我们的历史重任。土地管理战线的同志们任重道远，路途坎坷而曲折，但只要我们依法办事，共同努力，就一定能够把伟大的土地管理事业推向前进！