浙江省土地管理局

关于印发吴文谦局长在全省

分管土地管理市长、专员和

土地管理局长会议上讲话的通知

浙土发［1993］42号

市（地）、县（市、区）土地管理局：

现将吴文谦局长在全省分管土地管理市长、专员和土地管理局长会议上的讲话印发给你们，请结合当地实际认真贯彻落实。在贯彻中有什么问题请及时与省局联系。

一九九三年九月十三日

吴文谦局长在

全省分管土地管理市长、

专员和土地管理局长会议上的讲话

（1993年9月9日）

这次全省市（地）分管土地管理工作的市长、专员和土地局长会议开了两天半，今天上午就要结束了。这是一次很重要的会议，对认真贯彻中央6号文件和急邹家华副总理在全国土地管理厅局长会议上的重要讲话精神，推进土地使用制度改革，解决当前地产市场中存在的问题，依法加强对地产市场的宏观调控，促进其健康发展，是十分重要和必要的。会议开始时，刘锡荣副省长作的题为《加快和深化土地使用制度改革，加强对地产市场的宏观调控和规范管理》的报告，全面、系统地分析了我省地产市场的形势，提出了加快和深化土地使用制度改革，培育和规范地产市场的基本设想，为我们的工作进一步指明了方向。同志们表示，回去后一定把会议精神传达贯彻好，从土地管理的角度保证党中央、国务院重大经济决策的落实。

我要讲的话刘锡荣副省长都讲了，这里就几个问题再作一些补充。

一、国有土地使用权的出让，既要积极推进，又要花大力气加强宏观调控和规范管理。

　　积极推进土地使用制度改革，是江泽民总书记年初在北京一次老干部会上提出来的一项重要工作，我们要认真加以贯彻。我省的土地使用权的出让工作，在省委、省政府的领导下，依靠各级党委、政府和广大干部群众，包括土地管理部门全体干部职工的努力，取得了明显的成绩，这是应当加以充分肯定的。但是，必须清醒地看到，我省这项改革的起步比南方先进省份迟了一两年，无论是出让规模和数量与之相比都还存在着相当的差距。同时，我省土地使用权的出让工作发展很不平衡，全省60个开展出让工作的县、市，真正打开局面的只是一部分，多数步子还不大。此外，还有一部分县、市尚未行动起来。全省土地的出让量只占土地供应总量的20%左右，而南方有些省份达到了30%以上。我们应当看到这个差距，并以此来增强我们的责任感和紧迫感。我们不能陶醉于已经取得的成绩，沾沾自喜，盲目自满，如果那样，就意味着落后，意味着拉大与先进省份差距。也不能因改革中出现一些问题而动摇改革的决心，甚至走回头路。改革中确实出现了一些问题，但这是前进中、发展中的问题，只要我们认真按照中央6号文件和邹家华副总理、刘锡荣副省长的讲话精神去做，切实加强宏观调控和规范管理，问题是可能得到解决的。因此，我们要积极推进土地使用制度改革，为地产市场的发育创造良好条件。

花大力气加强对地产市场的宏观调控和宏观管理，解决地产市场发育过程中存在的突出问题，引导地产市场正常有序的健康发展，这次会议的重点所在。在那些方面规范、如何进行规范，邹家华副总理讲了10条，刘锡荣同志结合浙江的实际讲了7条，如制定土地供应计划，实行正确的地价政策，改革土地出让方式，调整用地结构等等，都是极为重要的，我们要一条一条加以落实。我认为，从浙江的实际情况看，当前首先要解决好政府垄断土地出让市场，改变一些地方分散、多头出让土地的问题。国务院、省政府一再强调，土地出让市场，即一级市场，必须由政府高度垄断，土地部门代表政府具体实施，任何单位和部门都不得出让土地。这次邹家华副总理再次强调：“土地必须经土地管理部门办理手续，一个也不能漏，其他任何部门都无权管地批地”。现在我省一些地方开发区、公司、招标办、建制镇仍然出让土地，个别地方则以“项目招标”来代替土地招标，或者由用地部门直接出让土地，这些分散、多头出让土地的混乱现象，是同《中华人民共和国土地管理法》规定的城乡土地统一管理的原则和国务院55号令、省政府19号令相违背的，必须立即纠正。开发区所在地的市、县，要按照省政府的意见，抓紧成立土地管理分局，或者由土地管理部门指派人员，承办土地管理的具体事宜。土地管理部门应会同开发区管委会洽谈地价，土地出让合同必须由土地局长签字，过去由管委会签了的，要依法予以纠正，以保证出让合同的法律效力。建制镇、开发区和非管地部门再不能出让土地了，凡有这种违法行为的，土地管理部门应当依法查处。所谓“项目招标”，其实质是非管地部门插手管地，如不加以纠正，势必加剧分散、多头出让土地的混乱情况，阻碍土地使用制度改革的顺利进行。因此，我们要积极做好工作，真正做到土地出让市场由政府高度垄断，在此基础上放开搞活二、三级市场。

二、抓紧清理整顿土地隐形市场，加强划拨土地使用权转让、出租、抵押的管理

我认为对城市土地使用制度改革应当两手抓：一手抓国有土地使用权出让，一手抓土地隐形市场的清理整顿工作。应当说，前两年我省清理整顿土地隐形市场的工作取得了很好的成绩，特别是杭州、温州两市率先开展了这项改革，带动了一大片，现在正在进行清理整顿工作有20多个县（市），收取出让金2700多万元。这是在困难重重、阻力很大的情况下取得的成果，是很不简单的。但是，总的看这项工作进度缓慢，不能适应形势发展的要求。根据省政府和国家土地局的要求，没有开展清理整顿的地方要尽快进行试点，已经试点的要全面铺开，整个清理整顿工作要在明年年底前基本完成。这既是一项艰巨复杂的任务，又是一项极为重要而紧迫的工作。我们要紧紧依靠政府的领导，依靠有关部门的配合，依靠全社会的理解和支持。作为土地管理部门来说，要义不容辞的把清理整顿的担子挑起来，把这项工作抓紧抓好，切实抓出成效。

首先，思想上要高度重视。要认识到，搞好这项工作不仅为政府开辟了一个稳定可靠的财源，而且可以巩固土地的社会主义公有制地位，杜绝土地投机行为，建立正常的土地管理秩序。不仅如此，还可以促使城镇土地权属管理真正到位，巩固城乡土地的统管体制。各级领导要统一思想，提高认识，列入重要的议事日程，克服畏难情绪，知难而上，切实把它抓起来。

二是要调查研究，摸清土地隐形市场的现状、存在的问题，提出解决问题的对策。

三是要抓紧制订地方性法规和政策性文件。省里已经起草了《浙江省划拨土地使用权转让、出让、抵押管理暂行办法》，现正在协调之中。在《暂行办法》出台前，省政府准备尽快下发一个清理整顿土地隐形市场的通知。各级政府都要制定政策性文件，已经制定的要在实践中不断补充完善，使这项改革有法要依，有章可循。在制定政策性文件时，特别要注意两点：（一）补交出让金的标准开始可以低一点，有利于地产市场的发育，过高了会把地产市场扼死。我们的目的是要促使划拨土地使用权合理流动，优化配置和合理利用土地资源，促进经济的发展。补交出让金的“度”怎么掌握？我们意见，可以依照当时签订合同的标定地价或实际交易地价的20~40%的幅度收取。（二）把省政府1992年3月12日颁发的《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》（即19号令）作为一条界线，颁发后凡转让、出租、抵押的一律补办出让手续，按照上述幅度补交出让金，省政府19号令颁发以前，国务院1990年5月19日55号颁发前发生的，依法补办出让手续,补交少量出让金；国务院55号令颁发前发生的，依法补办出让手续。有令不行，有禁不止是不行的。今后凡发生私自交易的要依法严肃处理，即按《中华人民共和国土地管理法》的规定，没收非法所得，并处罚款，以维护法律法规的严肃性。

四是要发布公告，并通过报纸、电台、电视台等新闻媒介广泛深入地进行宣传，取得社会的共识，特别是要取得领导和有关部门的支持，成为广大用地者的自觉行动。明年一季度我们打算开一个经验交流会，请各地做好工作，认真总结经验，争取在会上交流。

三、加强农村集体土地管理，积极推进集体土地使用制度改革。

　　（一）加强农村宅基地的管理工作。根据国务院［1990］4号文件和山东的经验，我省多数地方实行了农村宅基地有偿使用制度。实践证明，用经济手段来管理土地，效果是好的，除了对农民的土地私有观念是一个冲击以外，正如有的同志所说，出现了四个“减少”，即乱占滥用耕地的现象减少了，浪费土地的现象减少了，宅基地纠纷减少了，干部在宅基地问题上的营私舞弊现象减少了。这四个减少，群众最欢迎是干部群众用地一律平等。所以，成绩应当充分肯定。

前不久，国务院宣布取消农村宅基地有偿使用的收费项目。这是从当前整个形势出发，为减轻农民负担提出一系列措施的一部分。土地管理部门作为政府的职能部门应当无条件执行。我们要统一思想，树立整体观念，做到小局服从大局，小道理服从大道理，切实将减轻农民负担作为一项政治任务来完成。我省农村宅基地有偿使用收费已经停止，这是顾全大局的表现。现在要把已经收取的有偿使用费，按照“村有、乡管、县监督”的原则，继续管好用好，不得移作它用。

取消农村宅基地有偿使用费后，有的地方乱占滥用耕地的情况可能蔓延和滋长。这就要求我们加强农村宅基地的管理工作。各级土地管理部门一定要采取有力措施。严格把好农村宅基地审批关。凡不符合条件建房的，一律不予审批。要加强农村宅基地使用的监督检查，对未批先建、少批多建等违法行为，要坚决查处，该没收的没收，该拆除的拆除。同时，要坚持“四公开、四到场、一监督”的管理制度，广泛开展争创“三无”乡镇的活动，加强土地违法案件的预先防范工作。

（二）积极推进乡镇企业用地制度的改革。我省现在有两种情况：一种是低标准收费。至今已有20多个县开展了这项工作。另一种是对乡镇企业用地采取先征用再出让的办法。宁波市不少地方搞得很不错，取得了很好的效果。前一种情况，即低标准收费比原来单纯办使用手续进一步，应当逐步推广；后一种办法，即先征用后出让，我认为更需要我们加以认真总结和推广，其意义主要不是收一点钱，而是转权，即由集体所有转为国家所有，这样就使政府在土地问题上掌握更多的主动权。

（三）加强对农村集体土地进入市场的研究和管理。集体土地如何进入市场，这是一个大问题，迫切需要我们研究解决，如不尽快采取措施，对规范地产市场，加强土地资源管理十分不利。实际上，不仅是城镇，农村特别是城郊结合部也存在土地自发交易的问题。各级土地管理部门要进行深入的调查研究，提出切实可行的对策。当前要加强管理，原则是未经征用的集体土地不得出让，不得进入市场，否则就会乱套；已经进入市场的，要限期清理。对集体土地入股，参与经营的，要严格履行审批手续，并不得转让，对违反规定转让的要予以处理，收回土地使用权，撤出股份。

四、切实加强对土地转让市场的管理

土地出让市场，即一级市场是由政府垄断的。转让市场，即我们习惯上讲的二、三级市场是放开的。但放开决不等于我们无事可做，恰恰相反，现在转让市场比较乱，迫切需要我们在搞好服务的基本上加强管理，主要应当做好这样几项工作：

（一）加强对土地使用权转让、出租、抵押等活动的监督检查，严禁囤积和炒卖地皮。

（二）严格把好产权登记关。这是依法规范地产市场的一个十分重要的环节。依照法律的规定，无论是出让土地使用权、转让土地使用权，还是划拨土地使用权进入市场，必须一律到土地管理部门办理登记或过户登记，通过登记确定权属，不登记不受法律保护。真正做到交易一次，登记一次，收一次税费。否则，土地管理部门对土地转让很难实施有效的管理。对不依法登记的，要处罚。如收回土地使用权，给予经济处罚，追究责任等。各地可以考虑成立土地转让市场，在市场上公开交易，交易了就登记，收取土地转让增值费。杭州市已经建立了地产交易市场，这很好，各地可以仿效。另外，土地管理部门应当抓紧建立地产登记处，可以与有关处室合署办公，两块牌子一套班子。通过登记和变更登记，既可以防止偷漏税费，又要以全面审查土地转让是否符合合同的规定。

（三）按照省政府19号令规定收取土地增值费，充分利用优先购买权。土地转让时，价格明显偏低的，政府要利用优先购买权，防止转让者隐报地价、偷漏税费。

五、开展土地使用权出让合同和建设用地的清理检查工作。

根据省政府全体会议和全国土地管理厅局长会议精神，我们决定，从9月20日起，在全省范围内对土地使用权出让合同、合同的执行情况和今年以来的非农业建设用地进行一次全面清理。

考虑到对1992年度的建设用地我们于今年3、4月进行过全面清理，这次清理的重点应当放在土地使用权出让合同上。要认真检查出让合同和条款的合法性，凡不符合法律法规的，包括开发区、建制镇、公司、招标办签订出让合同、出让土地的，要在一个月内采取补救措施加以纠正。合同合法但某些条款不合法的，也应纠正。逾期不纠正的，依法追究领导人的责任。对合同的履行情况要进行重点检查，内容是两条：（一）资金到位情况和土地受让后开发利用的情况。要一幅地一幅地地查，发现资金不到位或到们率很低，项目迟迟不开工的，要督促他们采取措施，尽快到位和开工。要严格按照中央6号文件的规定，土地批租后同一年内对土地的投入不足购地费25%的，要收回土地使用权。对不履行合同条款的，要追究违约责任，按违约处理。（二）炒地皮的情况。现在有些房地产公司未经土地开发就转让土地，牟取暴利，这方面的情况我们要搞清楚，然后作专题研究，依照法律的规定，根据不同情况，分别予以处理。对非农建设用地的清理，是指清理今年以来的建设用地和上次对1992年度来建设用地清理中没有解决的遗留问题，重点是开发区、乡镇企业用地，对未按法定程序批准的或骗取批准的，或少批多用的，可按《浙江省土地管理实施办法》第47条规定处理。对上述用地中确实需要的国家和集体建设项目，在当事人作出认真检查的基础上，允许补办建设用地审批手续，但要依法处以罚款。

检查时间：9月20日~11月5日。

检查步骤：分三个阶段进行：第一阶段，各县（市、区）进行自查。时间为9月20日至10月10日；第二阶段，市（地）对所属县（市、区）进行复查。时间为10月11日至10月25日；第三阶段，省里组织力量进行抽查。时间为10月26日至11月5日。

这次检查，务必要扎扎实实，讲究实效。通过检查，要解决本地区地产市场和建设用地中存在的违法案件和问题。要敢抓敢管，依法处理，维护《中华人民共和国土地管理法》和有关法律、法规的严肃性。为了保证搞好这次检查清理，各级土地管理部门要在当地政府领导下，与行政监察、审计部门密切配合，共同做好这项工作。检查结束后，县（市、区）土地管理部门要于10月15日前向当地政府和市（地）土地管理部门写出书面报告；市（地）土地管理部门应于10月底前将检查情况和处理结果、建议书面报告市政府（行署）和省土地管理局，省局将综合报省人民政府和国家土地管理局。

六、认真清理土地管理部门下属的地产公司。

对土地局下属的地产公司，要根据党中央关于“金融机构和土地管理部门不得经营房地产，已经开办的要限期脱钩”的要求，抓紧进行认真清理。

我认为，党中央的决定是基于用地与管地分开的原则，目的是建立一种制约机制，是对土地管理部门的关心和爱护。因为我们是土地执法部门，手中又掌握着批地权，必须秉公执法。如果允许做土地生意，就会形成官商一体，权钱交易，所以我们要认真执行党中央的决定。

据调查，我省现有各类地产公司41个，大体可分三种情况：一种是服务性的，纯碎是负责出让前期的开发，搞“几通一平”，生地变熟地，然后交给政府出让，它只收管理费，虽挂了公司的牌子，但不以营利为目的，属于非营利性质；另一种，是服务性、经营性混在一起，既搞出让前期的开发，又经营部分房地产；再一种是以营利为目的房地产开发公司。

我们意见，这三种情况要区别对待。对第一种情况，即纯服务性公司，要与经营性公司区别开来，取消房地产开发公司的牌子，成为名副其实的事业单位，列入土地管理机构的序列，并严格界定其职责范围，不得参与以营利为目的的经营活动。这样做对实现土地管理“五统一”是有利的。对第二种情况，即服务性与经营性混在一起的，要立即分离出来，把服务性的部分改为土地管理的部门的事业单位，对第三种情况，即经营房地产的开发公司，要限期与土地管理部门脱钩，在人员、资金、财务等方面独立出来，真正成为自主经营独立核算、自负盈亏的经济实体。

七、围绕土地资源和资产管理，积极做好各项基础业务工作。

（一）加强政策研究和法制工作。要围绕土地资源与资产管理进行调查研究，为制定必要的政策性文件和法律法规提供依据。当前调查的重点是：土地资源的保护，开发区的用地管理，土地市场的宏观调控措施，划拨土地使用权的转让、出租、抵押管理，集体土地有偿使用和如何进入市场，以及企业兼并和股份制企业的土地资产管理等。各地要力争年底前出台一批有关政策、规章。

（二）抓好地籍、详查工作。要采取有力措施保证年内基本完成县级详查任务。市（地）要着手土地详查汇总，明年要求全面完成详查汇总工作，并力争全面进行省级汇总。要加快初始地籍调查工作的步伐，年初定的城镇地籍调查面积今年累计完成70%以上，发证累计80万本要努力完成。各地要尽快建立健全土地登记机构，建立严格的产权登记制度，强化权属管理，适时开展变更登记，充分运用登记手段，规范地产市场秩序。要抓紧进行城镇的土地定级估价工作，今年要完成市、区、县城的及重要建制镇的土地估价任务，积极开展其它建制镇的估价工作，尽快建立科学规范的地价体系。

（三）全面开展土地利用总体规划的编制工作。今年完成全省总体规划编制任务并通过验收，完成国家土地局确定的杭州市级规划的试点任务。其他地区特别是经济发达地区要积极开展土地利用规划工作，尽快使其在开发区建设和土地有偿使用中发挥宏观调控作用。

八、加强土地资源管理，切实保护耕地。

我省人多地少，待开发土地资源有限，人地矛盾相当突出。各级土地管理部门一定要把保护耕地作为首要工作，在推进土地使用制度改革，培育、规范土地市场的过程中，必须始终十分强调对耕地的保护。随着我省经济协调、快速、健康的发展，因建设占用一部分耕地是不可避免的，对经济发展是有利的，我们应当积极做好服务工作。但能用非耕地的尽量不用或少用耕地，同时必须十分注意节约和合理用地，坚决制止乱占滥用耕地的行为。

一是加强计划管理。建设用地计划中占用耕地的指标是指令性的，各地分解下达后，不得突破，确需突破的，要报经省里主管部门批准，并使耕地增减总量尽量在本地区平衡。

二是加强建设用地特别是开发区建设用地的审批管理，推广全程管理经验，坚决核减不合理用地，

三是加强土地监察，严格执法，严格制止越权批地和违法用地的行为。

四是今年一定要全面完成基本农田保护区的工作，不留尾巴。保护区一经确定，不得占用，对确需占用的，要经土地管理部门严格审查，按规定报批，并收取基本农田建设基金。

五是贯彻用地与造地相结合的方针，确保今年5万亩造地任务的完成。要多方筹集造地资金，特别是省政府规定的出让金一部分用于造地的规定，要真正落实，省政府将出台《关于建立造地专项基金制度的通知》，各地要认真执行。

九、抓好党风廉政建设，纠正行业不正之风。

最近中纪委召开了第二次全会，江泽民总书记就党风廉政建设反腐败斗争的问题作出重要讲话。本月14日省委将召开全会扩大会议，对我省反腐败斗争进行系统部署。这是加强党的建设、政权建设，坚持党的四项基本原则，保证改革开放和经济建设顺利进行的一个重要方面。我们要高度重视这项工作。把它列入议事日程。从土地管理系统这支队伍情况看，应当说主流是好的，大多数干部是廉洁奉公的，但应当看到存在的问题不少，有的问题还比较严重。有的“吃拿卡要”；有的以地谋私，“厚礼快办、簿礼慢办、无礼不办”，不给好处不办事，给了好处乱办事；极少数的索贿受贿，贪污挪用公款。这些问题的存在，严重影响党群关系，败坏党的风气，阻碍改革开放和经济建设的发展。因此，各级土地管理部门的领导要十分重视反腐败斗争，摆到议事日程，做到两手抓，把这项工作作为下半年一件大事切实抓紧抓好，务求取得阶段性的成果。

领导同志要廉洁自律，为广大干部群众做表率。一个领导同志以力服人不行，以理服人还不够，还必须以德服人。要严格要求自己，两袖清风，一身正气，以自己的模范行动带出一副好班子，带出一支好队伍。同时，要敢抓敢管，常抓不懈。

一是要向广大干部职工进行全心全意为人民服务的宗旨教育、艰苦奋斗教育、纪律教育和职业道德教育。要结合表扬一批夏继良式的、廉洁自律、秉公办事的先进人物，扶正祛邪。还要抓住有教育意义的反面典型，教育干部和群众，从根本上提高干部抗腐防变的能力。

二是要在11月份对全省土地管理系统的党风廉政建设情况和行业不正之风进行一次大检查。检查主要内容是：①有没有以权经商、权钱交易；②有没有接受或赠送礼金、代价券；③有没有以地谋私，不给好处不办事，给了好处乱办事，批关系地、人情地；④有没有“吃拿卡要”；⑤有没有贪污、挪用公款，索贿受贿。通过检查，进一步摸清情况，依照法律和政策的规定认真处理。同时，积极鼓励和支持群众举报土地管理人员以地谋私、违法乱纪行为，对群众举报的线索要认真检查处理。对群众反映强烈的大案要案，要配合行政监察部门一查到底，公开处理，决不姑息迁就。

三是建立健全规章制度。各地要针对检查出来的问题进行整改，建立健全规章制度。主要是：①党风廉政建设责任制；②干部职工廉政守则；③财务制度；④办事公开制度。

十、领导干部要加强学习，注重调查研究。

各级土地管理部门的领导同志要学习、学习、再学习。因为土地管理是一门边缘科学，涉及很多相关的学科，土地管理又是一项崭新事业，新情况、新问题层出不穷，而我们在座的同志一半以上是新官上任不久，迫切需要加强学习。就是“老土地”也有一个不断更新知识的问题。要认真学习小平同志有中国特色的社会主义理论，学习党的十四大文件和党的方针政策。当前特别要学习中央6号文件和江泽民同志关于反腐败斗争的重要讲话，提高政治觉悟，加强组织纪律性，与党中央保持一致，做到有令则行，有禁则止，政令畅通，不能搞上有政策，下有对策。同时，要努力学习业务知识，逐步使自己成为土地管理的行家。方法主要是加强在职学习，干中学，学中干，在实践中增长才干。同时要加强培训，通过办培训班、研讨会、组织业务学习等形式，不断提高自己的业务素质。

在作风上，要深入群众，深入实际，调查研究，善于发现新情况、新问题，总结新经验，解决新问题。当前土地管理部门面临的新问题很多，迫切需要我们去研究、去探索、去解决。

总之，我们要做到政治上强，作风上实，业务上精。只有这样，才能适应形势发展的需要，才能打开新局面，适应社会主义市场经济的需要。

最后，期望大家按照中央6号文件和邹家华总理、刘锡荣副省长讲话精神，统一思想，抓住机遇，抓紧工作，努力开创土地管理工作的新局面，为确保党中央宏观调控政策在土地系统贯彻落实作出新的贡献。