加快和深化土地使用

制度改革，加强对地产市场的

宏观调控和规范管理

――刘锡荣副省长9月8日在分管土地

管理工作的市长、专员会议上的讲话

同志们：

省政府决定召开这次分管土地管理工作的市长、专员会议，是在党中央、国务院强调加强经济宏观调控的新形势下召开的。会议的主要任务是，传达贯彻邹家华副总理在全国土地管理厅局长会议上的重要讲话，研究制定我省加强地产市场宏观调控和规范管理的具体办法和措施，促进地产市场健康发展。可以说，这次会议也是一次进一步贯彻中央6号文件精神的会议。吴文谦局长将传达邹家华副总理的重要讲话。下面，我想就加强地产市场宏观调控和规范管理问题讲几点意见。

一、充分认识加强地产市场宏观调控和规范管理的必要性和紧迫性。

我省土地使用制度改革，在全国是起步较早的省份之一。几年来，随着改革的深入，地产市场也迅速扩大、日益活跃，地产业已成为经济运行中的一个重要的新兴行业。特别是去年，在小平同志南巡重要谈话精神的推动下，土地使用制度改革步伐大大加快，国有土地使用权出让工作取得突破性的进展。全省出让土地（包括合同、协议）1667幅，面积4973.07公顷，可收取出让金70亿人民币。土地出让总量占建设用地总量的20%。今年土地出让仍然保持旺盛的势头，据统计，上半年全省出让土地1695幅，面积892.12公顷，可收取出让金14.40亿人民币。土地出让总量约占建设用地总量的18%。目前，全省已有60多个市、县开展了国有土地使用权出让工作。这标志着我省土地使用权出让工作已发展到一个新的阶段。现在全省土地使用权出让区域由沿海延伸到内地，由经济发达地区扩展到经济次发达和贫困地区；出让用地结构由房地产开发项目为重逐渐转向以工业项目为重；出让面积由成片土地转向项目宗地；出让方式由单一的协议出让发展到协议、招标、拍卖多种形式并存。在规范化管理上积累了一定的经验。地产市场的建立，促进了土地资源的优化配置和合理利用，增加了政府的财政收入，加快了城市建设步伐，改善了投资环境，推动了地产业的全面发展。

但是，由于地产市场尚处于初期的发育阶段，在发展过程中也出现了一些必须引起注意的问题。一是土地出让“五统一”（统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理）尚未全面落实，特别是统一出让和统一管理还没有真正到位。去年以来，我省一些地方擅自将土地使用权出让的权限授予开发区管委会、地产开发管理公司或下放给建制镇；有的地方在旧城改造中，以旧地改造项目招标代替土地出让招标。同时，土地非法交易情况十分严重，大量的行政划拨土地未经办理出让手续就流入市场，有的地方甚至越权管理地产市场。这样，就在全省一些地方出现了多头、分散出让土地和土地市场混乱的情况。二是土地出让缺乏计划。有的房地产成片开发面积大了一些，没有坚持“统一规划、分割出让”的原则。有的由于成片开发的地块过大，外商缺乏开发能力，资金到位率很低，项目迟迟不能开工。三是土地出让地价随意性较大。部分经营性用地项目特别是房地产用地地价偏低，造成国家土地收益流失，也给囤积炒卖土地者以可乘之机。四是在土地出让方式上，大多是协议出让。据统计，土地出让项目中协议出让约占80%左右。这种出让方式，人为因素甚多，缺乏平等竞争，不利于地产市场健康发展，同时也抑制了地价，使政府的土地资产收益大大减少。这些问题不仅直接影响土地使用制度改革的深入进行，更重要的是影响了国家对经济的宏观调控，影响整个经济的发展和改革开放的深入。如果忽视这些问题，不及时加以解决，我省的土地使用改革就无法深化，整个地产市场就难以继续健康发展。对此，各级政府必须引起高度重视，通过深化改革，加快建立和完善地产市场的途径来加以解决。

二、深化土地使用制度改革，加快培育和建立规范的地产市场。

地产市场作为社会主义市场经济体制的重要组成部分，其运转得好坏，对整个市场经济运行会产生至关重要的影响。同时，土地作为三大生产要素之一，已成为国家宏观调控经济的重要手段。调控土地供求关系，有利于调整经济建设的合理布局，推动产业政策的落实，保证国民经济持续、快速、健康发展。因此，深化土地使用制度改革，加快培育和建立规范的地产市场，是土地管理工作的一项极为重要的任务。

首先，要扩大土地使用权出让范围，大力培育地产市场，加速土地市场化进程。这两年来，我省的土地使用制度改革虽取得了明显的成绩，但就其规模来说还比较小，以出让试供应的土地所占的比例还不大，大量的还是行政划拨的土地。这种情况直接制约着地产市场的发育。因此，我们要积极推进土地使用制度改革，努力扩大土地使用权出让在整个土地供应量中的比重。一是努力扩大土地出让的覆盖面。今年所有的市、县都要争取开展出让工作，有条件的市、县还要积极向建制镇扩展。二是进一步扩大土地出让的范围。今后，除国务院规定的国家投资的党政军机关、行政事业单位办公用房、住宅建设、公共设施、公用事业和国营工业等项目外，对其它新增建设用地，首先是房地产、商业、服务业、金融、旅游、外商投资项目用地一律以出让方式供应土地。三是增加出让土地在总供应量中的比重。今明两年力争出让的土地供应量由去年的20%分别提高到25%至30%。

同时，要针对当前地产市场发展中存在的问题，在加强宏观调控和规范管理上，必须采取相应的政策和措施，保证其健康发展。

第一，政府必须垄断土地出让市场。政府对土地出让市场的高度垄断，是地产市场正常发育的前提。实践经验证明，政府通过垄断土地出让市场，可以有效地实施正确的土地供应计划、供地方式、地价政策，同时还可以辅之于计划、金融等手段调整基建规模和投资结构，以保证社会经济协调发展。只有政府把土地出让市场垄断起来，才能有效地调控和进一步放开搞活土地转让市场。政府垄断土地出让市场，要体现在对土地开发实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理上。土地使用权的出让必须由政府高度垄断，由土地管理部门代表政府具体实施，其他任何部门和单位都不得以任何方式出让土地。这一点省政府的态度是明朗的。我们要认真贯彻落实邹家华副总理在全国土地管理厅局长会上的讲话精神，迅速扭转我省一些地方当前存在着分散、多头出让土地的局面，这要作为政令来解决，目前尚未改过来的地方，要抓住有利时机，立即予以纠正。

第二，通过制定出让土地的供应计划调控地产市场。科学合理的土地供应计划，是管好地产市场，保证土地供需总量平衡的关键所在。不管是划拨的土地，还是出让的土地，都要纳入土地供应计划，统筹安排。制订土地供应计划要以经济发展计划、土地利用总体规划和城镇建设规划为依据，认真分析市场状况，预测土地需求，还要预测资金投放、地价、物价上升幅度等因素，确定土地的供应量。如果供过于求，不仅会闲置浪费土地，而且会使地价下降，也浪费资金。如果供不应求，地价过高，不仅不能满足地产市场发展的需要，而且也难以满足经济发展的要求。因此，我们必须十分重视运用土地供应计划来调控地产市场，从而达到平抑地价、规范市场的目的。为保证土地开发利用计划的实施，政府必须有足够的土地储备。一般讲，土地使用权出让期较长，不能几年内全部卖光，要有长远计划，保证年年有土地可出让。如果政府手里没有可出让的土地，对地产市场就失去控制权，那相当危险的。这里要强调的是，要充分发挥土地供应计划在优化产业结构上的导向作用，具体地讲，对农业开发项目用地要优先供应，对工业项目尤其是高新技术、出口创汇项目用地要保证供应，对房地产开发项目用地要控制供应，以保证国家产业政策的落实。

第三，制定科学合理的地价政策，加强地价管理。地价是地产市场发展的一个重要因素。它反映一个地区地产市场的运行状况及供求关系的重要指标，也直接影响到土地资产效益的发挥。因此，必须加强地价的宏观调控。只有这样，我们才能利用地价这个强有力的经济杠杆，去有效调节土地供求关系，合理调整产业结构，促进经济持续、快速、健康的发展。当前，各地要十分重视土地估价工作，没有成立地价评估委员会的要抓紧成立，并积极开展基准地价评估工作，尽快建立以基准地价和标定地价为主要内容的地价体系，为确定土地出让底价和标定地价为主要内容的地价体系，为确定土地出让底价提供科学的依据。我们要求今年年底前全省县城以上及重要建制镇基本完成基准地价评估工作，并建立相应的评估中介机构。明年全省全面完成基准地价评估工作，使地价管理步入规范化、科学化的轨道。在地价体系尚未建立的情况下，各地要根据国家的产业政策，对不同行业采取不同的地价政策。工业用地实行低地价，以保本微利为原则。房地产、商业、金融、旅游等经营性用地，应按市场价格出让，但出让底价最低不低于征地、拆迁、安置、开发费用总和的2倍，低于这个限幅的须报省人民政府批准。这里特别要指出的是，由于影响地价因素很多，地区地价差异较大，各地应实际出发，综合考虑市场地价行情，确定合理的地价，要保证级差地租收益归政府，又要有利于改革开放，促进经济建设的协调发展。

第四，改进土地出让方式，增加市场竞争机制。地产市场的建立和发展，必须按照公平、公正、公开的原则，体现开放性、透明度、引进竞争机制。现在，我省多数出让的土地采取协议方式，这是造成地价偏低的重要原因。今后，土地使用权出让应以招标、拍卖为主，尽量减少协议出让数量，对商业、旅游、金融、娱乐、服务、房地产开发用地都要采取招标、拍卖的方式出让，城市黄金地段的土地出让一律实行拍卖。协议出让部分，出让前必须进行土地评估，或参照同类土地招标、拍卖的价格来确定地价。除福利房、微利房建设用地协议出让价格可以实行优惠外，其它一般不能低于评估价格。协议出让的土地价格必须公开，提高透明度，加强社会监督。

第五，制订严密的土地出让合同，加强合同管理。这是管好地产市场的中心环节。在以往的土地出让过程中，这个问题往往被忽视，纰漏较多。我们必须明确，出让合同要规定受让者的权利和义务，特别要明确投资量和投资期限，不达到一定的投资量，土地使用权不得转让；在规定期限内不投资的，即购地后一年内投入的开发资金不足购地费25%的，要无偿收回土地等。有些问题，在合同中应该予以明确。不然，就有可能留下隐患，给国家造成损失。土地管理部门要行使好这个职权，会同规划、城建等有关部门进行严密的科学论证，这样签订的合同既科学合理，又有法律效力。同时，严格土地登记制度。土地使用权无论出让还是转让、出租、抵押，必须办理土地登记手续，依法确认，不经登记，其权益不受法律保护。要通过土地使用权变更登记，审查土地转让是否符合土地出让合同的规定，依法对土地转让进行监督检查，及时发现和制止违法行为。还要注意防止转让者哄抬价获取高额利润。在土地转让价偏低时，政府要行使优先购置权，防止转让者隐报地价偷漏税费。这样就可以使地产市场管而不死，活而有序。

第六，清理整顿土地隐形市场，加强划拨土地使用权的管理。当前，我省土地隐形市场相当活跃，大量的划拨土地未经批准，没有办理出让手续，土地使用权就流入市场，私自交易。各地调查发现，有的以出租、买卖房屋为名，将土地使用权随之转让。有的以联建为名，以地分红。还有的炒地皮，做地皮生意。方式多种多样，隐形土地市场交易额也相当大，致使土地收益大量流失。据初步调查测算，全省每年流失的土地收益达2亿元。土地隐形市场的存在，不仅诱发了土地投机，而且妨碍土地出让制度的推行。因此，清理整顿土地隐形市场是当前规范地产市场的又一项重要任务。去年以来，全省已有20多市县开展了土地隐形市场的清理工作，取得了很好的成效。现在看，这项工作意义重大，但难度也比较大，各级政府要充分认识这项工作的重要性，统一组织力量，全面进行清理整顿，整个清理整顿工作力争在明年年底完成。为保证这项工作有章可循，省政府准备拟发一个加强划拨土地使用权管理的通知，提出加快清理整顿土地隐形市场的具体措施。总的要求是，按国务院55号令和省政府19号令的规定办，凡是划拨土地转让、出租、抵押的，都要补交出让金，办理出让手续。在政策处理上，19号令颁发前的要从宽，以后私自交易的，要依法处理，以维护法律法规的严肃性。

这里要明确的一个问题，清理整顿土地隐形市场谁去搞。我看国务院55号令、省政府19号令都非常明确，这是土地管理部门的事，应该由土地管理部门代表各级政府实施，别的部门都不应该超越职责范围。省政府希望土地部门认真履行了这个职责，会同有关部门把土地隐形市场管起来，以保证土地资产不致流失。通过清理整顿，要把土地自发交易活动纳入依法运行的轨道，逐步建立起规范的地产市场。

第七，要加强地产市场管理的法制建设。培育和管好土地市场，要有法律、法规作为保证。严格说，市场经济就是法制经济，只有土地法制健全了，并严格依法办事，才能从根本上消除土地市场的混乱状况。一是要抓紧立法。不仅省里要制定法规、规章，而且各地都要抓紧制定地方性规章，自上而下形成有利于培育和管好地产市场的法规政策体系。二是要严格执法。随着地产市场的发展，土地监察工作必须跟上，及时发现新情况，制止违法行为，保证地产市场的健康运行。目前，要特别强调严格依法办事。法律规定了，就要依法进行，政府职能部门也不能例外，不能凭主观愿望或行政命令干预市场的运行。尤其是土地出让、转让、出租、抵押本身包括一定的民事行为，因此，必须依法进行。

为了整治地产市场秩序，省里要求各地进一步检查清理非农业建设用地。清理的范围、方法、步骤与上一次检查清理大体相同，但这次着重检查土地出让合同是否合法、有没有真正履行合同的有关规定、资金是不是都到位，如发现不履行合同规定，资金不到位，又无力开发的要收回土地。同时，对上次检查中遗留问题，在这次检查中要一并加以解决。希望各地认真组织实施，抓出成效。

三、切实加强对土地使用制度改革的领导

由于各级领导的重视，我省土地使用制度改革正在深入发展，地产市场逐步形成，已引起了全社会的关注。要适应改革开放的新形势，不断深化土地使用制度改革，加强领导至关重要。当前应着重把握好以下几个方面。

（一）搞好土地使用制度改革，加强地产市场管理，必须以认真贯彻土地的基本国策为指导思想。我省人多地少，土地后备资源不足，供应配置土地资源除了依靠市场机制外，还必须从长远考虑，加强计划控制，以保证基本农田的稳定。各级领导必须牢记我省省情，做到资源管理和资产管理并重，做到两手硬，不能一手软、一手硬。这是土地管理的两大任务，不可偏废。要从子孙后代生存和中华民族发展的长远利益出让出发，摆正两者关系。加强土地资产管理，培育完善地产市场，必须有利于“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”这一基本国策的贯彻，克服短期行为，科学管理土地，发挥土地资源和资产的最佳效益。既能保证子孙后代吃饭和各项建设用地的需要，又能最大限度的以地生财、聚财。邹家华副总理强调，要把树立珍惜土地、节约土地的观念，作为发展地产业的基本要求。我们必须认真学习、全面领会中央领导同志这一重要指示，并在培育完善社会主义地产市场中加以贯彻落实，全面加强土地管理工作。

（二）要认真处理好当前土地使用制度改革中的几个关系，保证这项改革顺利、健康的发展。这个问题很重要。我在今年5月富阳会议上已作强调，提出了要求，这里有必要再强调一下。我看，当前要处理好以下四个关系：

一是土地使用制度改革与依法管理的关系。土地使用制度改革的实质内容，就是实行土地租批制度，改变土地供应方式，把土地使用权推向市场，以适应社会主义市场经济发展的需要。依法管理就是要按照《中华人民共和国土地管理法》、国务院55号令和省政府的19号令的规定，对土地的利用、整治、开发、保护进行统一管理，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障，这二者是统一的、相辅相成的。当前有的同志却把这二者分割开来甚至对立起来，在用地审批管理方面违背法律规定，擅自出让土地，有的对外商发布违背土地法律规定的优惠条件。这样做的结果，达不到招商引资的目的，甚至会使土地使用制度改革夭折。这方面的教训应当吸取。

二是土地使用制度改革与发展地产业的关系。土地使用制度改革与发展地产业的关系，实际上就是土地出让供应垄断与地产开发经营放开搞活的关系。土地出让要垄断，是因为土地是国有土地，土地收益应当归政府，不能让它流失。所以土地的出让要牢牢地掌握在政府手里，由土地管理部门代表政府来搞。只有这样，土地出让才有法律效力，才能成为地产开发经营的放开搞活提供必要的前提。地产开发经营行为，属于二、三级市场的范畴。在政府出让土地使用权后，允许地产依法转让、出租、抵押，就是要充分运用经济和法律手段，利用市场的调节功能，特别是要运用经济杠杆和价值规律，把土地使用权的交易行为纳入社会主义市场经济的大循环中，切实发挥国有土地这一特殊商品在城市建设和经济发展中的重要作用。没有地产开发经营的放开搞活，地产市场就无法形成，土地使用制度改革也就难以深入。

三是土地使用制度改革与其他改革联动的关系。土地使用制度改革，是一场复还土地资产属性、释放的巨大经济潜力、理顺国家与土地使用者之间经济关系的深刻变革，这必然涉及和影响到其他方面和利益。同时，由于这项改革涉及到计划、财政、规划、工商、物价等若干部门，没有这些部门的联动改革，缺少有力的支持和配合，土地使用制度改革也是难以进行的。因此，各级政府领导要充分认识土地使用制度改革的艰巨性和复杂性，支持土地使用制度改革，疏通和协调有关部门的工作关系，为这项改革的顺利发展创造条件。

四是土地使用制度改革与土地收益分配的关系。土地使用制度改革能否顺利实施的一个十分重要的问题，是要充分考虑各方面的利益，包括中央、地方、单位、个人利益，合理确定土地收益分配。集体土地征为国有，要做到转权让利，要考虑农民、集体的利益，调动各方改革的积极性。土地有偿使用费的确立，既要考虑土地使用者的承受能力，又要有利于调动用地者节约土地和改善经营管理的积极性，两者不可偏废。

（三）要广泛深入开展宣传教育活动，使这项改革成为社会共识。当前，一些干部群众对土地使用制度改革有这样那样的疑虑，说明对土地使用制度改革的认识还有很大差距，一些旧的观念、旧的习惯、旧的利益关系没有解决；对土地使用制度改革的一些基本原则、方针政策，法律法规知之甚少。因此，各地要采取各种形式加强宣传教育。我省1992年举办的市长研讨班是个好办法，大家反映不错，效果也很好，要继续办好。同时要利用报刊、广播等宣传工具搞好社会宣传，引导各级干部和广大群众特别是领导干部，全面认识土地使用制度改革的重要意义，自觉地贯彻执行改革的政策措施。当前要重点解放思想认识问题：一是要充分认识土地使用制度改革对维护土地的社会主义分有制，充分发挥土地资产效益的重要作用；二是充分认识土地使用制度改革对发展社会主义市场经济的重要作用；三是要从贯彻土地基本国策和国家法律的高度，增强改革土地使用制度的自觉性。宣传教育的过程实际是思想观念的转变过程。要坚持常抓不懈，取得更好的宣传效果。

（四）在整个土地使用制度的过程中，要坚持用地与造地相结合的方针。加快土地后备资源的开发利用，努力增加新的耕地，是顺利推行土地使用制度改革的重要条件。今年全省开发耕地5万亩的计划一定要努力完成。按照《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》的规定，土地使用权出让金、土地使用权转让增值费的25%要用于造田造地。为了确保资金的落实到位，保证后备土地资源的及时开发利用，省政府准备建立造田造地专项基金制度。具体实施办法，这次会上将征求同志们意见后尽快下达。

（五）全面提高土地管理队伍的素质，以适应改革形势的要求。随着土地使用制度改革的深入发展，土地作为资产来管理，特别是土地要进入市场，管好地产市场就成了我们应当优先研究的新课题，有许多理论问题、政策问题、实践问题需要我们去解决。土地管理部门既要当好参谋，又要转变职能，搞好服务，这对土地管理工作者提出了更高要求。土地管理部门要适应形势，必须以改革的精神，尽快提高队伍素质，适应工作需要。一是要认真学习党的十四大精神，把土地使用制度改革与社会主义市场经济紧密联系起来，增强对搞好这项改革的自觉性和紧迫感。二是要把马克思主义地租理论与改革实际结合起来，工作中心要服务于当前改革。这是新的课题，土地管理部门必须尽快熟悉掌握这方面的业务知识。三是要严格执法，积极搞好服务，寓法于服务之中。邹家华副总理指出，如果发生乱占滥用土地问题，土地管理部门要负责任，也可以说是土地管理部门失职。对此不能忽视，要继续依法管地用地。四是要加强廉政建设，反腐倡廉。这是中央最近作出的重要部署，土地管理部门的干部职工一定要积极响应党中央的号召，加强廉政建设，克服行业不正之风，坚持从我做起，廉洁自律，起表率作用。五是要转变工作作风，提高办事效率，更好地为推进土地使用制度改革，发展地产市场需要服务。

（六）各级政府一定要土地使用制度改革摆上重要议事日程。已建立土地使用制度改革领导小组的地方，要充分发挥领导的协调作用。没有建立的，政府的主要领导要亲自过问，分管领导要具体抓，经常听取汇报，研究制定政策、措施、随时解决改革中出现的问题，使这项改革健康发展。土地管理部门是土地使用制度的主管部门，要切实负起责任，及时向领导汇报，与有关部门密切配合，共同搞好这项改革。要注意总结经验，树立典型，使改革向规范化发展。我相信，在各级党委、政府的领导和社会各方面的广泛支持下，经过大家的共同努力，我省的土地使用制度改革一定会取得更大成绩，为我省改革开放和经济发展做出新的贡献。