中共浙江省委办公厅　浙江省人民政府办公厅

关于搞好第二轮土地承包工作

稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见

（1997年11月14日）

省委办[1997]70号

　　根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997]16号），现就搞好全省第二轮土地(指大田，下同)承包工作，进一步稳定和完善家庭联产承包责任制等问题，提出如下意见：

　　一、进一步提高对稳定和完善家庭联产承包责任制重要性的认识

　　改革开放以来，我省农村经济迅速发展，农民生活水平不断提高，最重要的一条，就是普遍推行以家庭联产承包为主的责任制，建立统分结合的双层经营体制，极大地调动了广大农民的生产积极性。稳定土地承包关系，是党的农村政策的核心内容，是保护农民、保护农业的有效措施。各级党委、政府一定要全面、正确地领会党中央的精神，切实做到在任何时候都必须坚持以家庭联产承包为主的责任制不动摇。

　　近年来，我省不少地方在第一轮土地承包到期后，积极开展第二轮土地承包工作，进一步稳定了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，取得了十分明显的成效。各地根据党中央已出台的政策和广大农民的意愿，选择了符合实际的多样做法，对于原有承包办法切实可行，群众基本满意的，及时延长了承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，在一定范围内进行调整后再延长承包期；对于二、三产业比较发达，农业劳动力转移较多的重点商品粮地区，针对种粮副业化、粗耕粗种、弃耕抛荒等问题，采取土地承包权与经营权分离的办法，建立了土地经营权流转机制，满足了一部分务工经商的农户不愿放弃口粮田又不愿承包责任田的愿望，并使责任田向种粮大户流转，推进了粮田适度规模经营。从总体上来说，上述这些做法坚持和完善了家庭联产承包责任制，符合浙江农村实际，有效地解决了粮田粗放经营、弃耕抛荒等问题，稳定了粮食生产，确保了粮食定购任务的落实，促进了农业科技和适用农机具的推广应用，提高了农业生产的专业化、集约化和社会化程度，较好地处理了农村多年累积的各种矛盾和问题，进一步巩固和壮大了村级集体经济，促进了农村两个文明建设，成效是十分明显的。

　　但是，由于第二轮土地承包工作涉及面广，情况比较复杂，在局部地方也出现了一些值得注意的问题，如有些地方承包期偏短，影响了农户对农业的长期投入；个别地方规定承包责任田数量的下限，使有的农户希望承包少量责任田的要求得不到满足；少数种粮大户经营规模过大，又缺乏经验，经营状况不良等。对于这些问题，我们必须高度重视，按照党中央、国务院有关文件精神认真加以解决，切实保护和发挥好农民的生产积极性，进一步发展农业和农村的大好形势。

　　二、切实开展和完善第二轮土地承包工作

　　在第一轮土地承包合同期满后，各地要抓紧做好第二轮土地承包工作。已经完成第二轮土地承包工作的地方，也要根据党中央要求，联系我省实际，切实搞好完善工作。

　　（一）认真做好延长土地承包期的工作，把土地承包权明确落实到户。根据党中央的要求，在第一轮土地承包到期后，要把土地承包期再延长30年。尚未开展第二轮土地承包的地方，凡是大多数农民群众认为现有的土地承包办法切实可行，人地矛盾也不突出，没有必要进行调整的地方，要充分尊重农民的意愿，明确宣布土地承包期再延长30年不变，营造林地和“四荒”地治理等开发性生产的承包期可以更长，使广大农民吃下“定心丸”。

　　对已经搞好第二轮土地承包的地方，包括把口粮田、责任田分开承包的地方，凡承包期不到30年的，都要延长到30年，并把承包权真正落实到农户。对经营权已经转让给种粮大户的土地，要按照承包权和经营权分离的原则，继续由种粮大户经营，维护合同的严肃性，保护种粮大户的基本稳定。合同期满后，在尊重农民意愿的前提下，鼓励将土地继续转包给种粮大户经营，但要正确处理好经济利益关系，可以在种粮大户上缴的土地承包款中，拿出一部分返还给享有承包权的农户，体现农户的承包权益、体现依法、自愿、有偿的原则。

　　为了稳定农户承包权，决定在全省范围内向农户统一发放土地承包权证，具体办法由省委、省政府农村工作办公室另行制定。

　　（二）严格规范土地调整的范围。在第二轮土地承包中，要坚持大稳定，尽量减少调整。对确因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大并要求进行调整的，可作适当的调整。

　　在经济比较发达、农户自愿转让经营权的土地比较多，有条件搞适度规模经营的；原来农户承包土地过于零碎、分散，影响生产力水平发挥的；开展现代农业园区建设，实行大规模土地整治的地方，需要对农户承包的土地进行调整的，应当允许。

　　上述调整方案都要经村社员大会或社员代表大会三分之二以上成员同意，并报乡(镇)人民政府和县(市、区)人民政府主管部门审批。凡大多数农民群众都不要求调整的地方，各级都不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内调整土地。

　　（三）合理确定土地承包款标准，切实维护农民合法权益。土地承包款是农户承包集体土地所必须承担的义务，也是集体经济的重要来源。凡是农户承包集体土地都必须缴纳承包款。各地要根据当地土地净收入水平和农民承受能力，确定明确的标准，并纳入农民上交的村提留、乡统筹费的范围，按党中央关于减轻农民负担的有关规定严格管理。对少数种粮大户在招标承包土地中缴纳承包款标准确实过高的，应由合同双方在协商基础上进行适当调整，以减轻他们的负担。

　　村经济合作社收取的土地承包款主要用于农田水利基础设施建设和改善农业服务设施等项目投入，改善农业生产条件，为农户提供各种必要的服务，严禁挥霍浪费。土地承包款的使用要做到民主公开，接受农民群众的监督。

　　（四）严格控制和管理“机动地”。除必要的农田基础设施和村镇规划所需要的土地以外，在开展第二轮土地承包工作中，原则上不再预留“机动地”。目前已搞好第二轮土地承包的地方，对所留的“机动地”要加强管理，严格规定只准用于解决人地矛盾、规划内的农田设施和村镇建设。对“机动地”超过耕地总面积5%的部分，必须坚决减下来，并严格按公平原则承包到农户。“机动地”在被使用之前，应采取公开招标的形式，由农户承包耕作，不得荒芜，严禁被非法侵占或任意改变使用性质。

　　（五）正确处理好土地权属关系。在开展第二轮土地承包工作中，各地都要保持土地权属关系的稳定。对已经完成第二轮土地承包，并且已经打破原生产队(组)界限，以村为单位进行调整土地的地方，必须妥善处理好队与队之间的经济利益关系，只要大多数农民感到满意的，也不要再轻易变动。

根据《浙江省村经济合作社组织条例》，村经济合作社是村农民集体所有土地的发包方。在第二轮土地承包中，原则上应由村经济合作社统一发包。

　　三、在经济发达地区继续促进土地经营权流转，积极稳妥地发展土地适度规模经营

　　我省不少地方的实践证明，在农村二、三产业发达、农村劳动力转移较多的地区，在坚持稳定家庭联产承包责任制的前提下，建立土地经营权的流转机制，积极稳妥地推行土地适度规模经营，是稳定粮食生产，发展现代农业的有效途径，也是符合广大农民群众意愿的，必须坚持不懈地抓下去。

　　（一）继续允许和鼓励土地经营权的流转。稳定农村土地承包关系与建立土地经营权的流转机制并不矛盾。在农村二、三产业迅速发展的条件下，一部分务工经商的农民自愿将承包土地的经营权转让出来，是社会主义市场经济条件下实现生产要素优化组合的客观要求，应当允许和鼓励。对农户自愿转让经营权的土地，村合作社要及时做好管理、协调和服务工作，鼓励种粮大户承包经营，促进土地适度规模经营的发展。但是，各级都不准用行政手段剥夺农户的土地承包权。

　　（二）努力做好粮田适度规模经营的巩固、完善工作。多年来，广大种粮大户为稳定粮食生产作出了重要贡献，他们是农村先进生产力的代表。要进一步加大对种粮大户的扶持力度。已出台的政策要保持稳定，没有落实的要认真加以落实。同时，要加强社会化服务体系建设，切实解决他们生产经营中的困难和问题。要通过“绿色证书”培训等途径，提高种粮大户的素质。对少数经营者素质不高，承包面积过大，经营状况较差，难以履行合同的，应作适当调整。

　　（三）积极探索多种形式、多种途径的土地适度规模经营。各地要继续按照“坚持条件、积极引导、因地制宜、分类指导、规模适度、形式多样、分步推进、逐步提高”的方针，坚持“稳制活田、三权分离”和“自愿、依法、有偿”的原则，积极稳妥地推进土地适度规模经营。要积极探索将农户的土地承包权量化折股，实行土地的股份合作经营；推行社区股份合作制；开展统一服务等多种形式，推进土地适度规模经营。要大力提倡发展贸工农一体化的产业化经营，实现农业生产的专业化、社会化，以取得规模效益。总之，要鼓励各地在充分尊重农民群众意愿的基础上，大胆实践、大胆创造。

　　四、进一步加强对土地承包合同的管理

　　在第二轮土地承包中要切实加强对土地承包合同的管理。只有强化土地承包合同管理，才能使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善。

　　（一）规范土地承包合同。在第二轮土地承包中要进一步规范土地承包合同和土地转包合同的格式和条款，明确承(转)包期限，合同双方的权利、义务、变更和解除条件、违约责任等内容。对已签订的土地承包合同凡是存在不规范、不完善的，要加以修正和完善。

　　在土地承包合同的条款中，要根据权利和义务对等的原则，明确发包方和承包方的责、权、利，特别要明确农户承包集体土地必须承担的义务，包括完成粮食定购任务、缴纳农业税和承包款、不得弃耕抛荒和任意改变耕地的用途等。对无故不履行规定义务并经教育后仍不改正的，村经济合作社有权终止合同。

　　（二）加强土地承包合同的鉴证。为了规范土地承包合同，提高其法律效力，有利于合同纠纷的调解、仲裁，要加强对承包合同的鉴证工作。土地承包合同由发包方所在乡(镇)农业承包合同管理委员会(或管理小组)鉴证，也可由县农业承包合同管理部门鉴证。

　　（三）建立健全土地承包合同的档案管理制度。土地承包合同的档案资料关系到农民的切身利益，也是今后完善土地承包责任制的书面证明。各地要把土地承包的政策、土地丈量明细清单、平面草图、土地承包合同、协议等资料，以村为单位，立卷归档，永久保管。同时，应将承包合同(副本)和有关资料报乡(镇)农业合同管理部门归档。

　　（四）健全各级农业承包合同管理机构，明确其职责。加强农业承包合同管理是各级农经委(农办、农业局)和乡(镇)农经站的重要职责。各级都要建立、健全农业承包合同管理机构，充实加强经营管理队伍，认真宣传和贯彻有关土地承包合同的法律、法规和政策，指导承包合同的签订、鉴证、变更和解除，监督合同的履行，依法调解合同纠纷，推动农业承包合同管理工作步入法制化、规范化的轨道。

　　五、切实加强对第二轮土地承包工作的领导

　　第二轮土地承包工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，一定要做细做实。各级党委和政府要把这项工作作为农业和农村工作的一个重点，切实加强领导，认真抓好。一是要认真学习党中央和省有关土地承包政策，领会精神实质，统一思想认识，明确目标任务。二是要严格掌握土地承包合同期限，凡第一轮土地承包合同已经到期的地方，必须抓紧开展第二轮土地承包工作，已经完成这项工作的地方，应认真做好完善工作，做到到期一批，续订一批，完善一批。三是党政主要领导要亲自抓，并组织专门力量深入基层，调查研究，搞好试点，听取广大基层干部群众的意见，制订具体方案和配套政策，搞好宣传和培训，指导面上工作。各市(地)、县(市、区)制定的关于土地承包问题的政策性文件，都要报省委、省政府农村工作办公室备案。四是要切实把好质量关，第二轮土地承包工作完成后，要以县为单位组织验收，对工作粗糙、群众不满意的，要及时做好补救工作。五是要把开展和完善第二轮土地承包与当前生产有机结合起来，促进农村改革的进一步深化和农村经济的持续快速健康发展。

　　以上意见，各地要认真贯彻。贯彻执行情况，由各市(地)、县(市、区)党委和人民政府向省委、省政府写出书面报告。