中共浙江省委　浙江省人民政府

关于认真贯彻落实中共中央国务院

进一步加强土地管理切实保护耕地的通知

省委[1997]18号

各市(地)、县委，各市(地)、县人民政府(行署)，省直属各单位：

　　最近，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号，以下简称《通知》）。中央认为，从我国国情出发，我国的土地管理特别是耕地保护措施必须是十分严格的，必须认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，必须采取治本之策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势，并提出了今后我国土地管理特别是耕地保护工作的目标任务和重大措施。为贯彻落实《通知》精神，进一步加强我省的土地管理特别是耕地保护工作，促进我省国民经济特续、快速、健康发展，特作如下通知：

　　一、认真学习、广泛宣传《通知》精神，真正把思想和行动统一到《通知》精神上来

　　近几年来，特别是去年以来，我省土地管理工作的力度明显加大，在基本农田保护、土地开发复垦、土地使用制度改革、查处土地违法案件和搞好用地服务等方面做了大量的工作，取得了明显的成效。1996年，实现了非农业建设占用耕地与新造耕地总量基本平衡，耕地锐减的势头开始得到有效的遏制。但土地管理工作面临的形势仍然十分严峻。一些领导干部的土地忧患意识、法治意识淡薄，一些地方乱占耕地、违法用地、浪费土地的问题仍然存在。人多地少，耕地质量水平总体不高，土地后备资源不足是我省的基本省情。1996年底全省人均耕地仅为0.55亩，不足全国人均水平的一半，也低于联合国粮农组织确定的人均0.8亩的警戒线。今后人口将继续增加，经济和社会的发展不可避免地还要占用一部分耕地，一部分坡耕地还要逐步退耕还林，人地矛盾将更加尖锐。

　　土地是十分宝贵的资源和资产。保护耕地就是保护我们的生命线，保护子孙后代的长远利益。各级党委、政府必须从我省的基本省情出发，从实施国民经济和社会可持续发展战略的高度，采取坚决有力的措施，把《通知》精神落到实处。要组织广大干部特别是领导干部认真学习，深刻领会《通知》精神，充分认识保护耕地的极端重要性和紧迫性，增强保护耕地的使命感和责任感，自觉克服“要建设，靠卖地”“要发展，就要外延扩张”、“保护耕地就是保护落后”等错误观念，正确处理经济建设与保护耕地的关系，切实搞好耕地保护工作。要采取各种形式广泛宣传《通知》精神，使之深入人心，家喻户晓，使广大群众牢固树立土地的国策观念，惜土如金，增强保护耕地的自觉性。

　　二、加强土地宏观管理，实现全省耕地总量动态平衡

　　实现耕地总量动态平衡是土地管理工作的战略目标，是实现经济和社会可持续发展的前提和基础。按照全省耕地总量动态平衡的要求，省、市、县各级都要明确任务，分级负责，保证全省耕地总量的稳定，并努力提高耕地质量。

　　要依据国家确认的我省土地利用变更调查数据，按照《通知》关于“提高土地利用率，占用耕地与开发、复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地”的要求，认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作。土地利用总体规划的编制和修订，要经过科学论证，严密测算，切实可行。土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，并纳入国民经济和社会发展计划，严格管理，认真实施。

　　要切实加强土地利用计划管理。各级政府要根据国民经济与社会发展规划、国家产业政策和土地利用总体规划的要求，制定年度土地利用计划。各类建设征用土地、土地使用权出让、耕地保护和开发复垦都要纳入土地利用计划管理。要严格执行年度土地利用计划，对各类建设用地实行指令性计划管理，不得突破。凡突破年度建设占用耕地计划指标的，必须在次年扣减。

　　要坚持“一保二造三改”的工作方针，积极推进土地整理。要根据国家确认的我省土地利用变更调查的耕地面积，认真核定全省耕地保护面积和保护率，并将基本农田分等定级，实行分阶段、分等级的保护政策，严格管理。要进一步拓宽筹资渠道，实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策，收好、管好、用好造地改田资金，加快滩涂围垦和宜农荒地的开发步伐。非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。开发耕地所需资金作为建设用地成本列入建设项目总投资，耕地复耕所需资金列入生产成本或建设项目总投资。要根据土地利用总体规划的要求，积极开展山、水、田、路、林、村的综合治理，大力改造中低产田，加强地力建设，提高耕地质量，增加耕地面积，改善农业生产的条件和环境。

　　三、严格建设用地审批管理，认真执行中央关于冻结非农建设占用耕地一年的决定

　　各地要认真贯彻执行中央关于冻结非农业建设项目占用耕地一年的决定，做到令行禁止。在冻结期间，经省房改部门认定的住房解困项目和国家批准的安居工程以及经国家、省计划主管部门确定的重点建设项目用地，仍按原规定报批；对纳入国家和省固定资产投资计划且急需建设的非农建设项目确需占用耕地的，由用地单位按程序向省土地管理局提出申请，经省政府审核，报国务院审批。急需建设的非农建设项目，须经省计划主管部门确认。要严格控制用地总量，保证国家和省重点建设项目用地，坚决压缩一般项目用地。

　　各类建设项目用地，必须严格按规划、按计划、按项目、按程序、按权限审批，不得越权审批。对不符合土地利用总体规划、不符合土地管理法律法规和建设用地有关规定的，都不得批准用地。要坚持和完善建设用地审批台账制度，坚持《土地利用规划建设项目用地选址书》制度，坚持“先缴费、后批地”的制度。要严格控制建设占用林地，按照《浙江省森林管理条例》和《浙江省林地管理办法》的有关规定审批。禁止征用耕地、林地和宜农荒地建设高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅以及兴建各种祠堂、寺庙、教堂。在建设项目可行性研究报告评审阶段，土地管理部门就要对项目用地进行预审。

　　四、加强土地管理的执法监督，全面开展非农业建设用地清查

　　开展非农业建设用地清查，是中央进一步加强土地管理，切实保护耕地的一项重大举措。各级政府要组织力量，对辖区内1991年1月1日至《通知》下发之日(今年4月14日)前各类建设的批地、用地进行全面清查。清查工作要从建设项目和具体地块入手，查项目建设是否符合土地利用总体规划和城镇建设规划、用地手续是否齐全、土地利用是否充分、是否有非法炒买炒卖“地皮”牟取暴利的行为。清查的重点是各类开发区、工业小区、城镇郊区、铁路沿线、主要公路干线两侧及乡(镇)村建设、房地产开发项目用地。这次清查要与我省近年来已开展的用地清查工作相衔接，以保持政策的连续性，坚持实事求是、区别对待的原则。对过去已经清查，并已依法处理的或已按规定补办用地手续，进行土地登记的，主要是查清情况，统计数量。但对于这次查出的非法批地、非法占地、毁坏耕地及非法转让、出租、抵押土地的行为，要逐个依法查处，情节恶劣、后果严重的，要从严处理。对于闲置撂荒的土地，属于农田的，要限期复耕；属“半拉子工程”的，要限期完成建设项目；属未进行建设，又难以复耕的，要依法收回土地使用权，重新安排建设项目。由于建设确需占用的土地必须在依法查处违法行为后按有关规定补办手续。

　　告级党委、政府都要切实加强对清查工作的组织领导，成立相应的清查工作领导机构，组织专门工作班子，对辖区内的清查工作认真动员部署，精心组织实施。各级政府主要领导对清查工作要亲自抓，负总责。各地要建立阶段工作报告、重大问题通报、典型案件督办、违法案件处理备案等制度。各市(地)政府(行署)必须在1997年9月底之前，将辖区内清查非农业建设用地的情况，向省委、省政府写出专题报告。省委、省政府责成省土地管理局、监察厅会同有关部门，组织联合执法检查组，对各地的清查工作进行执法监察。

　　各地要全面建立和完善土地执法监察制度，强化土地管理的执法监督工作。土地管理部门要进一步密切与监察等有关部门的联系与合作，通过各种形式的联合执法，发挥监督机制的整体效能。各级纪检、监察机关要积极参与土地违法案件的查处工作。要进一步加强土地法治建设，建立和完善有关土地管理法律法规和政策。要根据《浙江省土地监察条例》的规定，加强省、市、县三级土地监察队伍建设。要聘请土地监察专员，建立公开监督机制。要充分发挥各级土地监察机构和监察专员的作用，加强巡回监察。今后，对各类违法批地、用地，不论涉及到哪一级，不论涉及到什么人，都要依法查处。对触犯刑律的，要追究刑事责任。

　　五、节约和合理利用土地，严格控制城市建设用地规模

　　我省人多地少，必须把十分节约和合理利用土地贯穿于各类建设和管理的始终。要按照《城市规划法》和国务院《关于加强城市规划工作的通知》规定。严格控制城市建设用地规模，特别要严格控制中等城市和小城市用地。城市总体规划要确定分阶段城市人口和用地规模，城市人均建设用地最高不得超过100平方米，目前已超过人均100平方米用地标准的城镇建设，不得再占用耕地扩大规模。城市建设总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划。城镇建设规划与土地利用总体规划要做到规划期限相一致，地块相衔接。对城市总体规划进行局部调整或作重大变动，必须按国家规定权限和程序报批。在修订的城市规划未经批准前，不得扩大现行城市总体规划的城市建设用地规模和人口规模。各级土地管理部门要按照国务院的有关规定，认真做好城市总体规划修编过程中的城镇建设用地规模的审核工作。

　　各类建设用地都要充分挖掘现有潜力，尽可能地利用非耕地、废弃地、农村空闲地、旧城区土地、开发区和工业小区的闲置土地，千方百计盘活存量土地，提高土地利用率。新办工业项目包括乡镇企业要利用开发区和工业小区的闲置土地。城市建设要进一步提高土地利用率，合理确定建筑容积率。小城镇发展要与旧镇、旧村改造紧密结合起来。为鼓励用地单位盘活存量土地，省土地管理局要会同有关部门制定优惠政策，报省政府批准后实施。

　　六、加强农村集体土地管理

　　要做好村镇建设规划的制定和实施工作。农村各项建设都要严格按照村镇规划进行，凡尚未制定规划并经批准的，应暂停新批建设项目。村镇建设要集中紧凑，合理布局，尽可能利用荒坡地、废弃地，不占好地。要通过旧村、旧镇改造，将适宜耕种的土地调整出来复垦还耕。要逐步撤并零散村落，建设中心村，消灭“空心村”，提倡相对集中建设公寓式楼房，原则上不再建设单家独院的家庭式、别墅式住宅。要严格执行建住宅占用宅基地标准，依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，其使用权要依法收归集体。

　　对农村集体土地实行用途管制。农业内部产业结构调整要充分开发利用非耕地，禁止占用耕地挖塘养鱼和种植多年生经济作物。禁止占用耕地建砖瓦窑和毁田取土，已经占用耕地建砖瓦窑的，要限期调整、复耕。要积极推行殡葬改革，提倡火葬。土葬和骨灰安放不得占用耕地，对占用耕地，林地所建的坟墓，要采取迁移、深葬等办法妥善处理，并尽快复垦还耕还林。

　　除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。用于非农业建设的集体土地，因与本集体外的单位和个人以土地入股

等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益。集体所有的各种荒地，不得以拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设。

　　七、规范土地市场，加强国有土地资产管理

　　要扩大国有土地有偿出让的范围，除法律法规规定可以继续实行划拨的以外，其他建设用地都要以出让方式供地。要规范土地出让方式，提高拍卖、招标出让的比例，鼓励公平竞争，以充分发挥市场竞争机制的作用。成交价格要向社会公布，增加透明度，接受社会的监督。

　　要规范对行政划拨土地使用权的管理，按照既要为搞活国有企业服务，又要有利于盘活土地资产的原则，重点抓好界定产权、显化资产、妥善处置、理清关系、管理到位、服务企业的改革工作。要通过土地登记、产权界定、资产显化和处置等工作，依法加强对所有土地交易行为的审核监督，防止违法交易，确保土地税费的收取。在监督管理中，重点要抓好健全土地登记制度和加强地价管理工作。在强化国家对国有土地使用权出让市场管理的同时，要加强对土地使用权转让市场的管理和监督，严禁炒买炒卖“地皮”等非法交易。要建立土地基准地价和标定地价评估公布制度。国有土地使用权拍卖底价须在科学估价的基础上，依照国家产业政策确定。要加强土地评估等中介服务组织的建设和管理，国有企业改制、改组和旧城改建涉及原划拨土地使用权处置的，按照国务院有关规定，必须经过有资质的评估机构进行地价评估，并报土地管理部门确认。

　　八、进一步加强对土地管理工作的组织领导

　　土地管理特别是耕地保护，是涉及全局的一件大事，各级党委、政府要统一思想，提高认识，切实加强领导。要完善保护耕地的目标管理责任制，补充修订各级政府签订的责任制的内容。要将加强土地管理、切实保护耕地和合理利用土地资源情况，作为考核各级党委、政府工作的重要内容，实施监督、监察，并接受社会的监督。要加大土地国策宣传力度，在干部教育中增加土地国情国策的内容，增强广大干部特别是领导干部的土地忧患意识，提高保护耕地的自觉性。

　　要进一步改革和完善土地管理体制，强化土地的统一集中管理。各级土地管理部门主管本行政区域内城乡土地的统一管理，对当地的土地管理特别是耕地保护工作要切实负起责任。各级党委、政府要支持土地管理部门依法行政，县以上各级党委、政府每年至少听取一次土地管理部门的工作汇报，研究解决土地管理工作中的一些重大问题，加强土地管理，切实保护耕地，是一项系统工程，涉及到许多部门。各级政府要做好协调工作，各有关部门要各司其职，各负其责，加强合作，齐抓共管。各级土地管理部门要努力加强自身建设，提高从业人员的政治素质和业务水平，努力把土地管理部门建设成为“政治坚定、业务精良、依法行政、文明管地、服务群众、奉献社会”的行政执法部门。

　　各市(地)党委、政府(行署)贯彻落实中央《通知》和本通知的具体措施以及工作进展情况，在今年6月底前向省委、省政府作出书面报告。

中共浙江省委

浙江省人民政府

1997年6月16日