旧村改造非住宅用房拆迁的几点思考
凌彩虹、沈勇栋
进入新世纪以来，宁波市江东区抓住宁波城市相向发展的有利时机，加快农村城市化，积极探索和实施以旧村改造、撤村改居和合作经济股份制改革为主要内容的“三改一化”工程并取得重大突破，使城乡面貌发生了很大变化。农民在身份转变为市民的同时，生活环境、生活质量也得到显著改善和提高。目前，原有的29个行政村已有23个完成撤村改居，成为社区居委会，完成率达80% ，共有8162户、17414人由农民转变为居民，并将在2004年内全面完成撤改。有13个村完成合作经济股份制改革，14079名社员成为股东，集体资产量化总额达14.32亿元，占全区村级集体资产的70%，这项改革计划在2004年内也将基本完成。
相比撤村改居和合作经济股份制改革的迅猛开展，旧村改造的进展则受各种因素制约而滞后，难以与之协调一致，同步推进，任务还非常艰巨。特别是由于旧村改造中涉及大量区属街道、村(社区)企事业单位用房的集体土地非住宅用房拆迁安置失妥，使集体经济的发展受到一定影响，矛盾比较突出，增加了旧村改造工作的难度。今后几年内，随着宁波加快城市东扩，实质性启动东部新城区建设，旧村改造的任务将更为繁重和紧迫。这一切迫切需要我们以改革的精神对非住宅用房的拆迁安置认真研究，创新思路，尽快加以解决。
一、江东区集体土地非住宅用房基本情况
据统计，截至2003年，江东区东郊、福明二街道共有集体土地非住宅用房建筑面积167万平方米，占地3400亩。其中经营性生产企业154万平方米，占地3100亩；非经营性单位13万平方米，占地300亩。在实施旧村改造拆迁时，这些非住宅用房大致将面临三种不同的情况：
第一种情况，建筑和用地完全不符合土地利用总体规划和城市建设总体规划发展的要求，在旧村改造时必须予以搬迁和拆除。这类非住宅用房，规划多确定为公建绿化基础设施、住宅用地等。如目前正在拆迁的七里垫、陆家村的绝大多数企业就属于这种情况。
第二种情况，对原有的建筑和用地可以按规划的要求，由原产权单位改变用途，或在原来的基础上实施改造。即可以实行腾笼换业。这类非住宅用房多为二产企业，根据规划，需要改建成第三产业、服务业用房。比较典型的有“城中村”戎家村仅有的60多亩和徐家村永泰集团公司52亩村集体企业用房等。
第三种情况，原建筑和用地均符合规划发展的要求，在旧村改造时既不需要搬迁拆除也不必实施腾笼换业。如现代装璜市场、甬新家俱市场、蓬莱大酒店等。
非住宅用房所涉及的许多企业是区属街道、村(社区)集体经济的主要支柱企业，对集体经济的发展有着举足轻重的作用，关系农村社会的稳定。因此对于在旧村改造拆迁中所出现的问题更需要我们加以密切关注。
二、旧村改造非住宅用房拆迁安置所面临的主要矛盾
（一）拆迁的非住宅用房无法实现土地置换，企业难以发展。
目前，在旧村改造中对必须予以搬迁和拆除的非住宅用房拆迁一般采取经济补偿的方式，由被拆迁人自行解决所需用房。但置换用地一般难以在短期内实现，企业无法进一步发展。这类企业占了较大的比例。而且由于土地用途受大规划控制，使企业用房长期处于一种临时的状态，企业对扩大再生产始终顾虑重重，不知道厂房什么时候突然要拆了，难以安心于生产，客观上也制约了其进一步的发展。
以福明街道前洋畈村为例，由于该村深处福明的腹地，交通不便，一直以来发展缓慢。从上世纪90年代中期开始，他们经过数年努力，好不容易引进扶持发展了18家村办集体企业，占地73亩，建筑面积2.7万平方米，每年上交村里近300万元的房屋租赁收入，且以年均2O％的速度稳步递增，使村里的收支基本达到了平衡。有70多名本村村民在这些企业里找到了工作。因这18家企业中有2家是残疾人企业，经村里努力，还使村里全部的残疾人共16名在这二家企业里非常难得地实现了就业。但到了2001年，整个行政村因建造宁波国际会展中心而突然被实施旧村改造，全部拆除。仅仅一年多时间，全村就被整体搬迁掉。由于对非住宅用房拆迁仅进行经济补偿,使企业搬迁置换用地不能很快实现，造成生产无法为继，这些企业纷纷外流。有一半以上的企业无法在江东区内找到合适的土地，只能搬到江东区外去。留在江东的另一半企业，则都搬到了江南、王家园等村，与该村没有了关系，使原本稳定增长的村集体房屋租赁费收入丧失殆尽。现在村里已无一亩土地、一家企业，每年高达500多万元的村民老保福利开支全部要从土地征用补偿费中支出。
（二）非住宅用房经济补偿不足，使区属集体企业外流加剧。
近年来，我市房地产价格猛涨，江东区的上涨幅度尤为剧烈。而对于非住宅用房的经济补偿标准则并未作大的调整，远远跟不上价格上涨的步伐，致使非住宅用房拆迁的经济补偿与之相比十补九不足，差距较大。企业根本无法用经济补偿资金在江东本地区找到合适的土地与厂房安家落户，只能向区外去找安身之所。故而在旧村改造中各企业事业单位对拆迁普遍抵触情绪很大，积极性主动性不高。拆一块，企业走一批。加之大批工业企业想扩大经营规模却在区内没有发展空间，也只能搬迁到外地谋求再发展，使这一外流趋势进一步加剧。目前，区内有60多家上规模的集体企业已着手搬迁外流，年产值约占全区总量的三分之一。东郊街道5家产值亿元以上的企业，一家已外流，另一家已准备外流，剩下的则都在找地方。产值500万元以上企业三分之一以上已准备外流。企业外流的加剧，造成了被征地人员失业率增加，村集体收入减少，村级经济失去稳定的来源。
（三）非住宅用房拆迁政策不妥，使被征地人员失业严重。
目前的非住宅用房拆迁对于在这些企业中就业的被征地人员考虑不够，使被征地人员的失业问题较为严重。如前洋畈村拆迁后，与企业外流相对应的是村民的回流，所有原本在这些企业里就业的村民在不到一年的时间里陆续被解雇。所有残疾人又回到从前的失业状态。全村890名村民中，适龄劳动力一半以上失业。50—60岁、年龄稍大的原本田里弄弄较多，而现在是既无田可种也根本找不到工作。随着江东区旧村改造进展的加快，企业外流的日益严重，被征地人员的失业问题也将越来越突出。据统计，目前全区这类人员已有3000多人，是一个非常大的不稳定因素。这使旧村改造工作的难度加大，最终影响到城市化的顺利推进。
（四）征地拆迁中留用地政策的不足，使先征地村与后征地村之间矛盾突出。
2002年3月，市委市政府为加快城市化进程，保障被征地人员的生产生活，确定按2001年可转为建设用地的农用地的10％预留经济发展留用地，由区人民政府统一安排使用。这一政策的出台，在一定程度的缓解了集体经济发展空间的问题。但由于该政策对先征地村和后征地村没有统筹兼顾，使二者的矛盾日渐突出。以先征地村——戎家村为例。在过去的二十几年里，该村90％以上的土地被征用用于体育中心、海洋学校、一一三医院、姚隘路等城市基础设施和公益事业建设，都是政府行为，土地补偿费少得可怜，且也没有得到很好的利用。应该说村里对宁波城市的发展较早作出了牺牲。而大量村民却长期栖身低洼积水破烂不堪的“城中村”，旧村改造迟迟没有进行，成了被遗忘的角落。现在村里困难很大，入不敷出，正常的老保福利也很难保证。如果搞股份制改革，村民很难有分红。
即使实施旧村改造，按留用地政策，也因为村里早已没有集体农用地，不可能再获得10％留用地。特别是对村里现有仅剩的60多亩非住宅企业二产用房，按现有规定，土地使用权一律必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让后才能进行腾笼换业。这样村里势必要缴付高昂的土地出让金，村级经济显然难以为继，800多村民无法生存，并将影响到城市化的顺利进行。
而按照拆迁安置和经济发展留用地有关政策，后征地村则不仅将得到lO％的留用地，而且这些土地使用权能以协议出让方式取得，并免交地租(即土地出让金剔除征地补偿费、国家税费和配套费后的余额)。因为土地被征用时间的早晚，竟在拆迁安置政策上有如此悬殊的差别，这显然对先征地村是有欠公平的。
三、旧村改造中非住宅用房拆迁安置的几点建议
目前江东区城市化进程较快，区位优越明显。但由于江东区是宁波近期重点发展的地区，大批重点工程项目纷纷落户江东，大量土地被征用，土地资源剧减。全区的农用地面积近3年内缩减了近一半，目前可利用的农用地仅剩8000余亩。同时，世纪大道以东规划为宁波东部新城，东北部为宁波科技园区发展用地，均已被规划所控制，使区域发展空间受到极大制约。因此，做好现有非住宅用房的拆迁安置工作，对于江东区尤为重要。针对旧村改造中非住宅用房拆迁所面临的问题，建议区别上述三种不同的情况，分别采取如下对策：
（一）对必须搬迁拆除的，应规划安排置换用地，以地易地。
由于集体土地征地拆迁对非住宅用房一直没有实行土地置换，早在十多年前，东郊街道原宁东村就因旧村改造，只好把本村村办企业搬到江东区外去，成为了外地企业。而原宁舟村五金厂则只能再向其他村去租赁厂房，等到其他村拆时又搬，企业被赶来赶去，搬迁频繁，损失很大。现在，七里垫、陆家等社区（村）又面临着几乎同样的问题。七里垫村是福明街道第二大村，有村民1700余人。村里每年村民老保福利等需支出500多万元。目前村里通过房屋租赁等方式引进各类企业120多家，用地150亩，每年上缴村里700多万元。陆家村有村民1060人，每年需支出500多万元。引进企业近百家，用地130亩，每年上缴村里520多万元。这些村都没有其他稳固的收入来源，租赁费是村里最主要的收入来源。根据旧村改造规划，这两村的非住宅用房无一例外都将面临搬迁。这使得企业无法安心发展，纷纷准备外逃。村民们也对此十分担心，没有了土地，企业外流了，以后光靠土地征用款怎么发展。
我们不可能让必须搬迁的非住宅用房去占用宝贵的经济发展留用地指标，因为这样做，就会失去市委市政府确定经济发展留用地的本来意义。何况留用地指标对于江东区来说也非常有限，只占现有企业用地的三分之一不到，根本不敷使用。只有对这些企业实行土地置换，以地易地，才能确保其稳步发展，促进集体经济的良性发展，避免企业外流加剧对区级经济的冲击加重。
（二）对可以腾笼换业的，应交由所在村（社区）依规划实施。
以徐家村为例，该村现在仅剩永泰集团和老牧场等几块集体土地可用，靠这80亩左右土地的租赁费收入来平衡全村440多村民的劳保福利开支。按照旧村改造规划，永泰集团地块为商业用地，需要实施腾笼换业。但根据有关规定要进行挂牌出让。村里计算了一下，52亩土地需缴纳的土地出让金最少要达到3600多万元之巨。而与此相对应的是，市游泳中心2003年征用村里42亩土地，上面反复强调这是市重点建设项目、实事工程，要求村里无条件支持。最后支付的土地征用费仅为9万元／亩。两者差距如此之大，村里拿什么去办出让?
其他需要腾笼换业地块所在的各街道、村(社区)，情况也都大同小异。他们多为先征地村，在过去或多或少为城市的发展作出了牺牲，其非住宅用房吸纳了大量本村劳动力，不能让他们早贡献早吃亏。为使早征地村与后征地村的政策平衡起见，我们认为目前比较可行的是对于旧村改造涉及的需要腾笼换业的非住宅用房采取以下办法：
首先，应允许由非住宅用房各地块所属街道、社区(村)按照规划结合旧村改造实施改建，自行进行腾笼换业，由各社区(村)来建造符合规划的三产用房。
其次，对相应的集体土地使用权应比照宁波市人民政府办公厅“<甬政办发[2002]268号>关于做好市区村发展留用地使用管理工作的意见”等文件规定的经济发展留用地土地性质的政策处置，即：可以通过协议出让方式取得土地使用权；以出让方式预留的，免交地租(即土地出让金剔除征地补偿费、国家税费和配套费后的余额)。不能实行招标挂牌拍卖。
第三，配套费的缴付应按老标准执行。
（三）对既不必搬迁也不必腾笼换业的非住宅用房鼓励其发展。
这些企业大都是各街道(乡)、社区(村)经过长期的努力，一点点艰苦创业所发展起来的。这些企业对江东区集体经济的发展作出了很大的贡献。正是由于这些企业的发展壮大，才使撤村改居、集体经济合作股份制改革得以顺利进行。今天，它们大都形成了一定规模，在行业中有了一定的影响，并吸纳了大量被征地人员，再搬迁拆除反而不利。事实上，这些非住宅用房的存在，也证明了保留村经济发展留用地的极端重要性。说明了街道、社区(村)完全能够用好宝贵的土地资产，使其发挥最佳经济效益。但现在，这些非住宅用房面临着“成长的烦恼”。很多企业用地尚未转为国有，也未办理出让手续，还保留农村集体土地使用权，难以符合现代企业制度建设的要求，在一定程度上也约束了他们的进一步发展。而全额缴付出让金数额较大，很难承受。
因此，对于符合规划建造的，既不必搬迁也不必腾笼换业的非住宅用房，为使他们能继续不断地发展，政府理应在用地政策上也与经济发展留用地政策相衔接，尽快在免交出让金及各项费用前提下完善土地出让手续，以鼓励其按现代企业制度的要求持续健康发展。
摘自宁波国土资源局