从人民法院执行划拨国有土地使用权看行政权对司法权的制衡

现代法治、民主国家普遍设立了司法审查这一重要法律制度。所谓司法审查，是指司法机关在诉讼中对立法机关和行政机关的行为进行审查，并决定其是否符合宪法和法律的活动，其中主要是指对行政行为的司法审查。一谈到法治，大家往往认为是“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，谈的是司法权对行政权的审查、监督。笔者以为这样理解法治是不全面的。行政权也不是完全被动的只能接受司法审查，可以、也应当与司法机关共同对宪法和法律负责，严格依照法律规定办案，这是依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的应有之义。下面从一则案例予以说明。
　　某印刷厂是一国有企业，因欠债其使用的国有划拨土地被某县人民法院查封、拍卖。于某购得此地。2006年12月30日，县人民法院作出[2004]法执字第53-4号民事裁定书，裁定将该国有划拨土地使用权归于某。2006年12月31日，县人民法院向县国土资源局发出[2004]法执字第53-4号协助执行通知书，通知要求协助县人民法院将原印刷厂国有土地使用权过户到于某名下。县人民政府于2007年2月6日作出批准决定，同意将该地出让给于某，出任年限为50年。后，印刷厂不服该批准决定诉至法院。
　　有观点认为，根据最高人民法院法释[2004]6号《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必需履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但是，如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或者违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理”精神，行政机关应当直接为于某办理土地使用权的登记过户手续，为于某颁发国有土地使用权证书。笔者认为这种观点不能成立，下面略陈管见，请教方家。
　　一、法律依据
　　《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第4项规定：“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”，“由有关人民政府土地行政主管部门报原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可以依照本条例的规定予以出让。”而且，最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》中又明确：“根据《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第4项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以收回，并依法处置。企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权，以该土地使用权为标的物设定抵押，除依法办理抵押登记手续外，还应当经具有审批权限的人民政府或者土地行政管理部门批准。否则，应认定抵押无效。”据此，可以看出，企业以划拨方式取得的国有土地使用权，不属于该企业的财产，企业无处分权。该国有土地使用权的处置，由代表国家所有的人民政府行使权力。既然企业无权处分该划拨国有土地使用权，在涉及该财产的司法执行程序中，人民法院当然不能直接予以执行而裁定产权过户。
　　《中华人民共和国城市房地产管理法》第39条第1款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《河南省实施〈土地管理法〉办法》第47条规定：“人民法院依法执行以出让方式取得的国有土地使用权，土地使用权获得者应当到县级以上人民政府土地行政部门办理土地使用权变更登记。 人民法院依法执行以划拨方式取得的国有土地使用权，土地使用权获得者应当到县级以上人民政府土地行政部门办理用地手续。”本案涉及的土地，原为印刷厂之划拨国有土地使用权。根据上述法律、法规规定，人民法院在执行以划拨方式取得的国有土地使用权时，不能直接要求土地行政主管部门协助办理变更登记、过户，还应当由土地行政主管部门报有批准权的人民政府批准。有批准权得人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，即签订国有土地使用权出让合同书，补交土地出让金、缴纳契税等后，才可以为土地使用权获得者进行登记，颁发国有土地使用权证书，确认其国有土地使用权。
　　二、理论依据
　　立法、行政、司法三权分立，是近现代法治国家的重要理论基础。但仅有分权并不能防止暴政或者权利滥用，因为运用立法权、行政权、司法权的人均具有人性的弱点。“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来或者内在的控制了”。在现代社会，国家权力的配置或多或少地体现了权力制衡的思想，民主、法治等理念意味着没有一个国家机关的权力是绝对的、不受制约的。任何一个国家机关的决定，通常都要接受其他国家机关不同程度的监督和审查。行政权虽必须接受制约，但行政的自主性要求在法律规定的范围内行政活动拥有自治的空间。行政主体的自主性必然要求司法机关的尊重，限制司法介入的程度。“如果说司法审查不力将纵容政府的任意行为，过多的司法干预则将不仅抑制政府效率和及时行动能力，而且违反人民通过选举、立法与执法机构来实行自治的民主原则”。
　　土地用途管制、利用规划、划拨国有土地的特别审批等是行政主体的专有权力，人民法院的执行程序中如涉及此等专有权力事项的，则执行之司法权不能干预行政权，更不能裁定将国有划拨土地使用权直接过户受让人名下。这是分权制衡的必然要求，尽管往往是司法权享有终局性。