浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发

工作的意见

浙政发〔2014〕20号

各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：

为进一步提高土地资源节约集约利用水平，促进经济转型升级，保障经济社会持续健康发展，根据《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点的指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）和《国土资源部办公厅关于同意浙江省城镇低效用地再开发工作方案的函》（国土资厅函〔2013〕1205号）要求，现就全面推进城镇低效用地再开发工作提出如下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实新型城镇化战略，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，实施新增建设用地与内涵挖潜相结合的用地保障方式，结合“三改一拆”三年行动计划以及城乡建设用地增减挂钩等工作，积极创新完善土地管理机制，全面推进城镇低效用地再开发，统筹城乡发展，优化城镇用地布局，改善人居环境，促进经济转型升级，努力以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。

（二）基本原则

1. 政府主导，规划先行。建立健全政府主导、部门协同、公众参与的工作机制。依据土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和产业发展规划等，科学编制和实施城镇低效用地再开发专项规划。

2. 规范运作，有序推进。严格限定再开发范围和对象，严格遵循审批程序，严格规范运作，严防出现扩大政策适用范围和违规操作，区分情况，分类处理，确保再开发工作稳步有序开展。

3. 市场取向，因势利导。充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，允许土地使用权人和集体经济组织等市场主体参与城镇低效用地再开发，形成形式多样的再开发模式，充分调动土地使用权人、集体经济组织等社会各方的积极性。

4. 权属清晰，保护权益。明晰再开发土地产权，充分尊重土地权利人的意愿，保障其知情权和参与权，建立健全平等协商机制和利益激励机制，妥善处理群众利益诉求，让群众共享城镇低效用地再开发成果。

（三）主要目标

1. 调整建设用地保障方式。新增建设用地与存量建设用地内涵挖潜相结合的用地保障方式全面实施，新增建设用地总量得到严格控制，存量建设用地得到有效盘活，城镇建设用地供给得到有效增加，土地资源对经济社会发展的持续保障能力明显提高。

2. 优化国土空间开发格局。健全国土空间规划体系，完善土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和产业发展规划的编制、实施和管理，有效发挥规划统筹管控和引导作用，国土空间布局得到明显优化，城乡统筹发展深入推进。

3. 提高节约集约用地水平。“亩产论英雄、集约促转型”的发展理念得到深入贯彻，建设用地节约集约利用水平得到全面提高。到2017年底，全省单位建设用地GDP比2012年底提高37.8%，单位新增工业用地投资强度、亩均产值、亩均税收等得到明显提高。

4. 推进产业结构调整和升级。严格土地使用标准，加强项目准入管理，实施差别化土地管理政策，优先保障战略性新兴产业、重大产业、先进制造业、科技型创业创新以及民生项目用地，产业结构调整和升级加快推进，三次产业得到协调发展。

二、合理确定城镇低效用地再开发范围和类型

城镇低效用地是指不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地；在“三改一拆”中计划实施改造和已拆除建筑物的土地。列入再开发范围的城镇低效用地，应当同时符合全省土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围和城乡规划划定的城镇建设用地范围，产权清晰，权属合法。主要包括：

（一）旧城镇。在城镇建设扩展过程中，逐步形成的布局散乱、用途不合理、基础设施陈旧、房屋质量存在安全隐患的城镇建设用地。

（二）旧厂矿。不符合规划用途、需要实施“退二进三”的厂矿用地，不符合安全生产和环保要求的厂矿用地，属于国家和省规定的禁止类、淘汰类厂矿用地，利用强度、投入产出水平明显低于建设用地控制标准的厂矿用地，产业落后、企业经营困难需要退出的厂矿用地，以及已闭坑的采矿用地。

（三）旧村庄。空置闲置、布局散乱、配套设施落后、不符合规划和消防要求、房屋质量存在安全隐患的城中村和旧村庄用地，城乡规划确定的属于需要实施搬迁的村庄用地。

（四）其他低效用地。其他经认定符合低效用地条件的建设用地，如空闲场地、废弃道路、废弃殡葬用地、废弃宗教用地等。

各地可根据实际，采取协商收回、鼓励流转、协议置换、“退二优二”、“退二进三”、收购储备等方式实施城镇低效用地再开发。

三、规范城镇低效用地再开发工作程序

（一）制订方案。各设区市人民政府要结合当地实际，编制城镇低效用地再开发工作方案，报省政府同意后实施。

（二）调查建库。各市、县（市、区）应根据土地利用现状，结合全国第二次土地调查成果，组织开展城镇低效用地现状及潜力调查或评估工作，按照明晰产权、维护权益的要求，做好土地确权；同时将拟列入再开发范围的城镇低效用地标注在地籍图、遥感影像图、土地利用总体规划图和城镇总体规划（包括县市域总体规划）图上，建立城镇低效用地数据库。城镇低效用地数据库需经设区市国土资源部门审查汇总，报省国土资源厅审核后，再报国土资源部备案。纳入城镇低效用地数据库的地块，方可依照有关政策进行再开发。

（三）编制规划。各市、县（市、区）有关部门应在充分衔接土地利用总体规划、城乡规划、产业发展规划的基础上，组织编制城镇低效用地再开发专项规划，明确目标任务、规模布局、性质用途、时序安排、保障措施等，并制订分年度实施方案，经同级人民政府批准后，报上级有关部门备案。专项规划一般为期4年。

（四）组织实施。由再开发地块改造主体按照城镇低效用地再开发专项规划，编制包含土地利用现状评估、开发利用方向、改造提升目标、修建性详细规划、可行性研究报告等内容的再开发地块改造方案，经有关部门审核后，报同级人民政府审批。

四、扎实推进城镇低效用地再开发工作

（一）列入政府主导再开发项目范围的地块，符合依法收回、收购国有土地使用权条件的，由市、县（市、区）政府依法收回、收购国有土地使用权；涉及集体建设用地需要转为国有建设用地的，应当依法办理土地征收，纳入政府储备，按现行法律法规规定办理供地手续。

（二）允许市场主体以转让方式取得相邻多宗地块（包括有合法手续的空地），申请对地块进行集中开发；允许原土地使用权人进行自行开发，制订项目改造方案，按程序上报批准实施。

（三）涉及存量集体建设用地的，可由原集体经济组织自行或合作开发。

五、妥善处理历史遗留用地问题

（一）用地行为发生在1986年12月31日之前的，由市、县（市、区）国土资源部门出具符合土地利用总体规划的审核意见，由市、县（市、区）政府依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》办理土地确权登记发证手续。

（二）用地行为发生在1987年1月1日—2009年12月31日之间、没有合法用地手续且已使用的建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划等相关规划的，可按照土地管理和城乡规划相关法律法规及政策规定处理后，按土地利用现状办理用地手续。

1. 违法用地及地上建（构）筑物处理。

（1）对违法用地地上建（构）筑物已拆除到位的，可以认定为违法用地行为已消除。

（2）对违法用地地上建（构）筑物属于改变土地用途、改善建筑功能、改建建筑设施等改变土地利用条件及提高土地利用效率进行再开发的，可由当地国土资源部门按照违法行为查处时确定的地类依法作出行政处理后，报设区市国土资源部门确认，并报省国土资源厅备案。涉及依法行政处罚的，罚款标准按每平方米25元以上30元以下执行。

（3）对违法用地地上建（构）筑物依法作出没收的，由各市、县（市、区）政府负责处置，具体操作办法由各市、县（市、区）政府制订。原使用者需回购的，回购价按照回购时的建（构）筑物现时点市场评估价执行。

2. 完善征收手续。

（1）征地补偿安置。按土地利用现状办理土地征收手续，若与现状前土地用途分类征收补偿安置政策有区别的，要按有利于保护被征地集体经济组织和农民合法权益的要求落实补偿安置政策，按照现行规定从高执行征地补偿标准，并严格落实好被征地农民基本社会保障和留地安置政策。用地行为发生时的征地补偿安置政策与现行政策不符的，按现行政策执行。

（2）土地征收程序。用地行为发生时，当地国土资源部门或者基层政府已按规定履行了征地告知、确认、听证等程序，并经农村集体经济组织同意办理征收的，可以不再重新履行征地程序。用地行为发生时，土地使用者自行与农村集体经济组织或农民签订用地协议，当地国土资源部门或基层政府未按规定履行征地告知、确认、听证等程序的，应当按照现行规定重新履行征地程序。

（3）用地报批规定。对列入再开发的地块，需完善建设用地征收报批手续的，实施单独建库、单列报批、分类汇总；省政府批准改革试点、下放审批权限的市、县（市、区），由当地市、县（市、区）政府单独建库、单列报批、分类汇总。

（三）用地行为发生在2010年1月1日之后的，按现行法律法规政策办理。

各地要严格遵循历史遗留用地问题处理的条件，严格规范办理程序，如涉及建设用地报批的，要制订农用地转用方案、土地征收方案等，切实做好建设用地报批工作。

六、做好再开发项目供地手续办理工作

（一）列入政府主导再开发项目范围的地块或规划用于商品住宅等经营性房地产开发及城市基础设施和公共设施建设的地块，应由政府收回土地使用权后按照现行土地供应政策办理供地手续。其他需要实施再开发的地块，原划拨决定书或土地出让合同有约定的，按照约定办理；没有约定的，经规划部门核定建设规划指标，并经规划、建设、国土资源等有关部门集体讨论同意，报同级人民政府批准后，允许以协议出让方式办理供地手续（包括地下空间建设用地使用权）。

（二）对收购相邻多宗地块实施再开发的，实施主体应按照相关规定对相邻宗地签订收购协议，落实补偿政策。在按规划用途进行再开发时，符合本意见规定的协议出让条件的，可办理协议出让手续，并补交土地出让金，土地使用年限不得超过法定最高年限。

（三）原集体经济组织自行或合作开发需使用国有土地的，应依法办理土地征收等用地报批手续。

（四）城镇低效用地再开发中涉及的零星新增建设用地（包括边角地、夹心地、插花地等），如符合土地利用总体规划和城乡规划，可以统一纳入改造，并纳入土地利用年度计划，按规定办理农用地转用、土地征收等用地报批手续，或按照城乡建设用地增减挂钩政策执行。零星新增建设用地单宗用地面积不超过3亩且累计不超过再开发项目用地总面积10%的，经批准可以和邻宗土地一并集中再开发，并按照再开发地块的供地方式办理供地手续。

在再开发过程中，对工业企业通过“退二优二”提高容积率的，不增加收缴土地价款；对工业企业通过“退二进三”兴办商务和信息服务、研发设计、文化创意、物品储运、鲜活农产品销售等服务业的，可保留其工业用途不变，经城乡规划、国土资源部门批准后使用，并按规定缴纳国有土地年租金；对工业用地用于商服并分割销售的，应当按幢或层作为最小分割单元销售，分割销售的建筑面积不得超过再开发后总建筑面积的30%，房产证和土地使用权证可按相应分割单元办理，并在土地出让合同中予以约定；用于公共管理与公共服务用地的，可以依据具体用途按划拨或协议出让方式办理土地供应手续。

七、严格规范再开发中的协议出让行为

（一）用地单位可根据批准的地块再开发改造方案向规划部门核定用地范围和规划指标。用地红线范围内依法完成征收补偿安置后，向当地国土资源部门申请办理协议出让手续。

（二）再开发地块协议出让方案经当地规划、建设、国土资源等有关部门集体讨论同意后，在当地土地市场或主要媒体公示不少于5个工作日且无异议的，由当地国土资源部门按照《协议出让国有土地使用权规范》办理协议出让手续。

（三）经批准以协议出让方式办理土地供应手续的地块，允许以重新签订土地出让合同时间为起点，按用途法定最高年限签订土地出让合同，并按照土地使用条件改变前后评估确定地价的差价核定补交土地出让金数额。补交土地出让金数额应委托2家以上有资质的评估单位进行评估。

八、切实加强组织领导

（一）加强组织领导。城镇低效用地再开发工作涉及面广、政策性强、工作量大，关系到百姓的民生福祉，关系到政府的公信力。各市、县（市、区）政府要高度重视，建立城镇低效用地再开发议事协调机制，统筹协调相关部门，及时解决再开发过程中遇到的问题。各相关部门要各司其职、密切配合，形成整体工作合力。

（二）落实优惠政策。各市、县（市、区）政府应认真落实支持城镇低效用地再开发的各项优惠政策。对城镇低效用地再开发涉及城市公共基础设施建设的，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持。对通过征收农村集体建设用地用于经营性开发的，其土地出让纯收益可按不高于60％的比率，依照有关规定专项支持农村集体经济组织用于新农村建设。对依法收回、收购存量建设用地用于再开发的，在依法补偿的基础上，可给予原土地权利人一定数量的奖励，具体标准由各市、县（市、区）政府结合当地实际制订。

（三）严格规范运作。各地要加强对城镇低效用地再开发项目改造方案的审核报批工作，严格过程监管，防止再开发过程中出现新的低效、闲置用地。要加大信息公开力度，公开再开发项目信息，涉及协议办理用地手续的，必须严格按政策执行、集体决策、结果公示。要加强风险管理，制订严格的工作程序及配套政策，加强社会稳定风险评估和重大项目法律风险评估，有效预防和控制风险。

（四）强化评估考核。各设区市应在每年12月底前组织开展城镇低效用地再开发实施绩效评估，对工作中出现的偏差应及时予以纠正，确保该项工作规范有序推进，并将评估报告报省国土资源厅；同时，各地要加强对城镇低效用地再开发工作的目标管理。

浙江省人民政府

2014年5月5日